II SA/Bd 683/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru [...] w B. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz A. G. kwotę [...]([...]) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] lutego 2020r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] odmówił wszczęcia postępowania z wniosku K. K., złożonego [...] grudnia 2018r. o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego oraz sprawdzenia legalności obiektów budowlanych, usytuowanych na działce nr [...] w W. N.. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wnioskujący nie jest uprawniony do inicjowana postępowania administracyjnego. Ponadto, powołując się na przepis art. 61a § 1 k.p.a. organ wyjaśnił, że legalność niektórych z obiektów objętych wnioskiem jest przedmiotem wszczętych z urzędu innych postępowań administracyjnych. Na skutek zażalenia wniesionego przez K. K. Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozstrzygnięcie to zawarte zostało w postanowieniu z [...] maja 2020r. nr [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy podkreślił, że PINB przeprowadził de facto postępowanie administracyjne, przeprowadzając czynności kontrolne na terenie nieruchomości objętej wnioskiem i w tej sytuacji nie zachodziła podstawa do wydania aktu o charakterze formalnym (odmowie wszczęcia postepowania). Zdaniem WINB organ winien był wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Odmowa wszczęcia postepowania naruszyła w tej sytuacji przepis art. 61a § 1 k.p.a. Poza tym organ odwoławczy zaprezentował wykładnię ww. przepisu, wskazując na konieczność wystąpienia przesłanki podmiotowej albo przedmiotowej, której zaistnienie w sprawie winno być w sposób wyczerpujący wyjaśnione w uzasadnieniu aktu administracyjnego. Pismem z [...] czerwca 2020r. skargę na powyższe postanowienie wniósł A. G. (właściciel nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w W. N.), reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. W skardze domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia K-PWINB z [...] maja 2020r. i zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu aktowi zarzucił naruszenie: - art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji nie dokonał analizy interesu prawnego wnioskodawcy, w sytuacji, gdy organ ten przeprowadził szereg czynności kontrolnych, - art. 28 § 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przysługiwania interesu prawnego przez K. K. w sytuacji, gdy nie posiada on tytułu prawnego do nieruchomości i obiektów na niej się znajdujących – a objętych żądaniem wszczęcia postępowania. Skarżący wniósł też o przeprowadzenie postępowania dowodowego i dopuszczenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi – celem wykazania, że w sprawie zachodzą przesłanki przedmiotowe do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek K. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie skarga złożona została przeciwko rozstrzygnięciu kasacyjnemu wydanemu wobec postanowienia opartego na art. 61a § 1 k.p.a. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie załatwia sprawy merytorycznie co do istoty, ale orzeka o kwestii formalnej niedopuszczalności wszczęcia, a więc i prowadzenia, postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych (czy stanu technicznego obiektów budowlanych). Z tego powodu postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania rozstrzyga tylko i wyłącznie o wniosku o wszczęcie postępowania i rozstrzyga jedynie o interesie wnioskodawcy, gdyż ocenia tylko jego wniosek i jego interes do zainicjowania postępowania nieważnościowego. W orzecznictwie ustalono przy tym, że w przypadku, gdy postępowanie administracyjne kończy akt odmawiający wszczęcia tegoż postępowania jego stroną jest jedynie ta osoba, która domagała się jego wszczęcia i tylko wnioskujący o jego wszczęcie ma interes prawny w domaganiu się obalenia zaskarżonego postanowienia na drodze postępowania sądowoadministracyjnego (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I OZ 719/14, postanowienie NSA z 20 grudnia 2018r., sygn. akt II OSK 2587/18 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro postępowanie w przedmiocie legalności wykonania robót budowlanych i stanu technicznego obiektów budowlanych, znajdujących się na działce nr [...] w W., nie zostało wszczęte - to postępowanie to nie może dotyczyć interesu prawnego innego podmiotu niż wnioskującego o jego wszczęcie. Kwestia istnienia po stronie Skarżącego interesu prawnego byłaby aktualna wówczas, gdyby przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego był akt administracyjny (postanowienie, decyzja administracyjna) wydany po wszczętym postępowaniu administracyjnym. Jest to związane z tym, że obowiązek zapewnienia przez organ wszystkim stronom udziału w każdym stadium postępowania (w tym zawiadomienie wszystkich stron o wszczęciu postępowania) ciąży na organie dopiero po jego skutecznym wszczęciu, co wynika z przepisów art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. Adresatem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest wyłącznie wnioskodawca. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy wadliwie uznały Skarżącego za stronę postępowania – dokonując doręczenia zarówno postanowienia o odmowie wszczęcia postepowania, jak i zaskarżonego rozstrzygnięcia – co nie implikuje uzyskaniem przez niego legitymacji skargowej. Skarga może bowiem dotyczyć tylko "własnej sprawy administracyjnej" wnoszącego skargę do sądu - rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego. W ocenie Sądu - A. G. nie posiada interesu prawnego (co najwyżej faktyczny) w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktów wydawanych na etapie wstępnym i dotyczących kwestii badania dopuszczalności wniosku o wszczęcie postepowania administracyjnego, złożonego przez K. K.. Rozstrzygnięcia wydawane na tym etapie nie kształtują bowiem istoty sprawy administracyjnej, której rozpatrzenia domaga się inicjujący postępowanie administracyjne. Z uwagi na powyższe należało uznać, że A. G., nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wniesienie skargi przez podmiot nieuprawniony czyni zaś ją niedopuszczalną. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. odrzucił wniesioną skargę - o czym orzekł, jak w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II WSA w Bydgoszczy z 6 listopada 2020r., wydane na mocy art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 14 maja 2020r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz. U. z 2020r., poz. 857).