II SA/Gl 187/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...]; 2) zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej (dalej SKO), działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej - k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku J. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r., nr [...], ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym na rzecz "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W., dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] zlokalizowanej na części działki nr 1 obręb nr [...] w rejonie ul. [...], ul. [...] i [...] w C., umorzyło w całości postępowanie nieważnościowe. W uzasadnieniu organ podał m. in., że do organu wpłynęło pismo stanowiące wniosek o stwierdzenie nieważności ww. aktu (oraz w stanowiące w części wniosek o wznowienie postępowania). Wnioskodawczyni poinformowała, że nie została uznana za stronę postępowania mimo, że jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji (działki nr 2). Wskazała, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji jw. w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż została wydana bez podstawy prawnej z rażącym naruszeniem prawa. Dalej pisze SKO, że działka nr 2 ani nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji (graniczy bezpośrednio jedynie z tą częścią działki nr 1 obręb [...] w C., która nie stanowiła terenu inwestycyjnego), ani też nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnego dokumentu, który stwierdzałby, iż obszar oddziaływania inwestycji byłby inny, niż przedstawiony w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. Sam fakt, że Wnioskodawczyni jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z terenem, na którym ma być realizowana inwestycja, nie daje wystarczającej podstawy do uznania, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania obiektu. Wnioskodawczyni wystąpiła następnie o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc podobne argumenty, jak poprzednio. Nie zgodziła się z ustaleniem, że nie jest stroną w sprawie. Podała, że jej nieruchomość sąsiaduje z terenem inwestycji. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], SKO w Bielsku – Białej, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaakceptowano i powtórzono wcześniejszą argumentację tego organu z zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższe postanowienie złożyła J. S. Zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm. – dalej u.p.z.p.), poprzez błędne przyjęcie, iż przepis ten określa krąg stron postępowania, podczas gdy definicję strony normują przepisy k.p.a. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 28 k.p.a., poprzez przez odmówienie skarżącej przymiotu strony, mimo że postępowanie administracyjne dotyczyło jej interesu prawnego; b) art. 6 k.p.a., poprzez brak działania organu II instancji na podstawie przepisów prawa, podczas gdy obowiązkiem organu było prawidłowe zastosowanie przepisów k.p.a., a w szczególności art. 28 k.p.a., poprzez przyznanie skarżącej statusu strony; c) art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez błędne stwierdzenie, że działka 2 obręb [...] w C., nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, co w sposób bezpośredni doprowadziło do nieuwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela; d) art. 8 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania przez organ II instancji w sposób niebudzący należytego zaufania do władzy publicznej; e) art. 75 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie oględzin terenu, z których w sposób bezpośredni wynikłoby, iż działka 2 obręb [...] w C., znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji; f) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; g) art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy działka 2 obręb [...] w C., znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji; h) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji przyczyn dla których organ odmówił poszczególnym dowodom wiarygodności; i) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie w całości decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że skarżąca jest właścicielem nieruchomości, która bezpośrednio graniczy z działką inwestycyjną. W postępowaniu administracyjnym skarżąca nie została uznana jako strona i nie została w żaden sposób poinformowana o planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W świetle art. 157 §2 k.p.a. "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu." Organy powołują się m. in. na fakt, że wnioskująca nie była stroną postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta C. W wyroku NSA w Warszawie (przed reformą) z 12 stycznia 1994 r., sygn. II SA 2164/92, wskazano słusznie, że "Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji" (podobnie M. Jaśkowska, Komentarz do art. 157 k.p.a., LEX-el., teza 8). W tym kontekście organy jednak zaznaczają, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, by zyskać przymiot strony. Ustalają, że wnioskodawczyni jest wprawdzie właścicielem działki nr 2 obręb [...] w C., jednakże z materiału dowodowego zgromadzonego przez Burmistrza Miasta C. w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] r. wynika, że działka nr 2 ani nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji (graniczy bezpośrednio jedynie z tą częścią działki nr 1 obręb [...] w C., która nie stanowiła terenu inwestycyjnego), ani też nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wywodzą to z faktu, że wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnego dokumentu, który stwierdzałby, iż obszar oddziaływania inwestycji byłby inny, niż przedstawiony w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. Organ pierwszej instancji sam jednak zauważa, że "W niektórych wypadkach status strony może być przyznany właścicielom, czy wieczystym użytkownikom nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio lub nawet znajdującej się w dalszej odległości od nieruchomości objętej inwestycją, ale pod warunkiem, że nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji." (s. 3 decyzji). W ślad za nim takie ustalenia czyni również organ odwoławczy. Nie prowadzą w tym kierunku jednak żadnych dalszych, szczegółowych ustaleń. Powołanie się na ogólnikowe stwierdzenia, bez odniesienia do konkretnych ustaleń stanu faktycznego i prawnego narusza treść art. 7, 8, 11 (zasada przekonywania), 80, 107 §3 k.p.a. Postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym, jest to nowa sprawa administracyjna. Przez to odwołanie się przez organ jedynie do wyników innego postępowania (zakończonego decyzją, której dodatkowo zarzuca się nieważność) jest wadliwe. Akta innej sprawy i decyzja tam zapadła nie są załącznikami do decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, by wystarczało proste do nich odesłanie (np. w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji). Jest to kwestia w niniejszej sprawie kluczowa, jako że chodzi o ustalenie interesu prawnego Skarżącej. Zatem organ nie może poprzestać na lakonicznych sformułowaniach, które nie mają żadnego odniesienia do zebranych w sprawie dowodów. Nie należy zapominać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej – co już tu podniesiono – może toczyć się nie tylko na żądanie strony, ale i z urzędu. Zatem organ nie jest ograniczony inicjatywą dowodową podmiotu inicjującego takie postępowanie i nie jest jedynie biernym obserwatorem. Ma natomiast obowiązek dokonać wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego (art. 7 k.p.a.). Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy mieć na uwadze powyższe ustalenia i dokonać szczegółowej analizy sprawy pod kątem oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej i jej interesu prawnego. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.