III OSK 4971/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 687/20 w sprawie ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmian w zasadach finansowania szkół, przedszkoli i placówek oświatowych określonych w zasadach organizacji pracy jednostek oświatowych w roku szkolnym 2020/2021 oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 11 grudnia 2020 r. III SA/Gl 687/20, oddalił skargę Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 21 sierpnia 2020 r. nr NPII.4131.1.770.2020 w przedmiocie zmian w zasadach finansowania szkół, przedszkoli i placówek oświatowych określonych w zasadach organizacji pracy jednostek oświatowych w roku szkolnym 2020/2021. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegające na przyjęciu, że wydane wytyczne nr Ed.4424.00057.2020 Ed.KW-01051/20 z 10 czerwca 2020 r. stanowiły zarządzenie, w myśl przepisów ustawy o samorządzie gminnym, i w związku z tym podlegać może nadzorowi organu na zasadach opisanych w ustawie; 2. art. 57 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 3, art. 10 ust. 1, art. 44 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe polegające na przyjęciu – w przypadku uznania, że wydany akt stanowi zarządzenie – że organ prowadzący szkołę nie posiada uprawnień do wydawania tego typu aktów. Podmiot skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zrzekł się także rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że przedmiotowy akt zawiera wytyczne co do sposobu sporządzania arkusza organizacji szkoły i przedszkola. W związku ze znacznym stopniem skomplikowania arkusza Prezydent Miasta 10 czerwca 2020 r. wydał wytyczne w zakresie jego sporządzania, które jednak nie mają charakteru wiążącego. Tym samym za błędne należy uznać stanowisko, że powyższe wytyczne stanowią akt o charakterze normatywnym, formułujący reguły postępowania ujęte w postaci norm o abstrakcyjnym (powtarzalnym) i generalnym charakterze. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, akt administracji publicznej, aby był uważany za zarządzenie (niezależnie od jego nazwy), powinien rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów (por. wyrok WSA w Gliwicach z 26 kwietnia 2018 r. IV SA/G1185/18). Wydane wytyczne takiego charakteru nie posiadają, mają bowiem charakter wewnętrzny, nie wpływający na zakres praw i obowiązków placówek oświatowych, osób nimi zarządzających, ani osób z nich korzystających. Nie kreują żadnych norm prawnych na zewnątrz aparatu samorządowej administracji publicznej i są skierowane wyłącznie do wewnątrz struktury placówki oświatowej. Wydane wytyczne mają jedynie ułatwić sporządzenie arkusza, a organ prowadzący, jakiekolwiek akty władcze może wykonywać ewentualnie dopiero na etapie jego zatwierdzania. Brak jest bowiem konsekwencji w przypadku sporządzenia arkusza bez uwzględnienia przedmiotowych wytycznych, nie ma też podstaw do twierdzenia, że sporządzenie arkusza wbrew wytycznym będzie automatycznie skutkowało brakiem jego zatwierdzenia. Niezależnie od powyższego, zgodnie z art. 57 ust. 1 Prawa oświatowego organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, a nadzorowi podlega m.in. prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem oraz przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. Ponadto wg art. 10 ust. 1 organ prowadzący odpowiada za działalność szkoły lub placówki, a do jego zadań należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Szkoły i placówki podejmują niezbędne działania w celu tworzenia optymalnych warunków realizacji działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej, zapewnienia każdemu uczniowi warunków niezbędnych do jego rozwoju, podnoszenia jakości pracy szkoły lub placówki i jej rozwoju organizacyjnego, a działania te dotyczą m.in. zarządzania szkołą lub placówką (art. 44 ust. 1 i 2). Zatem działanie Prezydenta Miasta [...], mające na celu ułatwienie realizacji ww. celów oraz sporządzanie arkusza organizacyjnego zgodnie z wymienionymi przepisami - było uprawnione. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.), należy wskazać, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy wydane wytyczne stanowiły zarządzenie w myśl przepisów u.s.g. i w związku z tym mogły podlegać nadzorowi organu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności orzeka właściwy organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Prawną formą realizacji kompetencji Prezydenta Miasta, jako organu wykonawczego gminy, jest zarządzenie. Zauważyć należy, że zarządzenia nie stanowią jedynej formy działania organu wykonawczego, bowiem wydaje on także decyzje, postanowienia, działa w formach cywilnoprawnych oraz materialno-technicznych i w formach niewładczych. Jednak w rozpoznawanej sprawie, pismo z 10 czerwca 2016 r. Prezydenta Miasta [...], w istocie jest zarządzeniem skierowanym przez organ prowadzący do poszczególnych placówek oświatowych. Nienazwanie tego aktu zarządzeniem, nie pozbawia go cech takiego aktu, bowiem jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, nie nazwa aktu, ale jego treść – zawartość merytoryczna – przesądza o charakterze podjętego aktu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie jest tak, że wspomniane wyżej pismo Prezydenta Miasta [...] stanowiło jedynie niewiążące wskazówki mające na celu ułatwienie pracy dyrektorom placówek. Pismo to ustala bowiem zasady dotyczące organizacji pracy szkół, przedszkoli i placówek oświatowych prowadzonych przez Miasto [...]. W "Zasadach planowania wydatków obligatoryjnych i fakultatywnych" zawartych we wcześniejszym piśmie z 8 czerwca 2020 r. dodaje bowiem pkt 11, w którym mowa jest między innymi o tym, że "... należy stosować zasady i wytyczne określone w piśmie z dnia 05.06.2020 (...) dla jednostek innych niż szkoły, przedszkola i placówki oświatowe." Możliwość ingerencji organu prowadzącego w tym zakresie nie znajduje wsparcia w regulacjach prawnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym, ani w ustawie z dnia 14 grudnia 2014 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.; dalej: P.o.). Zgodnie bowiem z art. 110 ust. 2 P.o. "Arkusz organizacji szkoły lub przedszkola opracowuje dyrektor szkoły lub przedszkola, uwzględniając przepisy wydane na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3, a w przypadku szkoły artystycznej - na podstawie art. 47 ust. 1a, a następnie przekazuje do zaopiniowania zakładowym organizacjom związkowym będącym jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu tej ustawy, zrzeszających nauczycieli." Organ prowadzący tylko zatwierdza arkusz organizacji szkoły i przedszkola, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny (ust. 3). Analizując charakter prawny pisma z 10 czerwca 2020 r. należy odmówić mu waloru jedynie niewiążących wskazówek. Wytyczne z definicji wyrażają wezwanie do określonego postępowania, zgodnego z zapatrywaniem podmiotu, który te wytyczne formułuje. W sytuacji, w której adresatem wytycznych Prezydenta Miasta są – jak w sprawie niniejszej – instytucje mu podległe, nie sposób mówić o zajęciu w tym zakresie przez organ niewiążącego stanowiska. Jest to w istocie ewidentne wywarcie nacisku na "zależne" jednostki i udzielanie im wytycznych co do określonego sposobu postępowania ("należy stosować zasady i wytyczne określone w ..."). Skoro organ nadzoru oraz Sąd I instancji właściwie zakwalifikowali pismo Prezydenta Miasta [...] jako zarządzenie, to tym samym nie został naruszony wskazany w skardze kasacyjnej art. 91 ust. 1 u.s.g. Nieuprawniona jest również teza zawarta w zarzucie drugim skargi kasacyjnej, że powołane w tym zarzucie przepisy Prawa oświatowego – stanowiące o nadzorze organu prowadzącego szkołę lub placówkę oraz o jego odpowiedzialności za działalność szkoły lub placówki – stanowią wystarczającą podstawę do ingerencji w sposób organizacji pracy szkół, przedszkoli i placówek oświatowych prowadzonych przez Miasto [...] oraz trybu przygotowania arkuszy organizacyjnych, skoro arkusz organizacji szkoły lub przedszkola opracowuje dyrektor szkoły lub przedszkola (art. 110 ust. 2 P.o.), a organ prowadzący jedynie zatwierdza arkusz organizacji szkoły i przedszkola (art. 110 ust. 3 P.o.). Z tych szczególnych przepisów wynika, że rola organu prowadzącego szkołę lub placówkę w zakresie przygotowywania arkusza organizacji szkoły lub przedszkola, jest działaniem następczym, a nie wyprzedzającym i nie mogą tego stanu rzeczy zmienić normy o bardziej ogólnym charakterze, odnoszące się do nadzoru w zakresie spraw finansowych i administracyjnych (art. 57 ust. 1 P.o.), a z ust. 2 pkt 1 i 3 art. 57 P.o. wynika, że nadzór, o którym mowa w ust. 1, dotyczy prawidłowości dysponowania środkami finansowymi oraz przestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. Nadzór ten dotyczy zatem realizacji i przestrzegania ustalonych już norm, a nie procesu organizacji szkoły i przedszkola. Także odpowiedzialność organu prowadzącego szkołę lub placówkę za jej działalność (art. 10 ust. 1 P.o.) nie może "odwracać" kolejności działań wynikających z norm o bardziej szczegółowym charakterze, zawartych w art. 110 ust. 2 i 3 P.o. Odpowiedzialność organu prowadzącego szkołę lub placówkę za jej działalność, w tym wypadku wynikającą z jej organizacji, przejawia się w akcie zatwierdzenia arkuszy organizacyjnych, a nie w udziale w ich redagowaniu. Natomiast art. 44 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 P.o. odnosi się do szkół i placówek, a nie do organu prowadzącego. Uprawnione jest więc stanowisko organu nadzoru, że Prezydenta Miasta [...] wydając zakwestionowane zasady działał bez podstawy prawnej, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa, stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności poddanego nadzorowi aktu (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.