I GSK 77/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt III SA/Po 253/18 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 19 lutego 2018 r.: nr 118/12/14/2018 w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. B. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 12 września 2018 r., sygn. akt III SA/Po 253/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. B. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z 19 lutego 2018 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący 15 maja 2014 r. wystąpił o przyznanie kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej. W dniu 8 grudnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Koninie wydał decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych, o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej dla wariantu 2.10 (uprawy sadownicze i jagodowe w okresie przestawiania) oraz umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności w części dotyczącej działki rolnej C, D, F, H i J (w zakresie powierzchni wycofanej). Po rozpatrzeniu odwołania strony organ odwoławczy 25 lipca 2016 r. wydał decyzję o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wydał 11 kwietnia 2017 r. decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych, o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej dla wariantu 2.10 (uprawy sadownicze i jagodowe w okresie przestawiania) oraz umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności w części dotyczącej działki rolnej C, D, F, H i J (w zakresie powierzchni wycofanej). Po rozpatrzeniu odwołania strony organ II instancji decyzją z 19 lutego 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strona zakwestionowała w odwołaniu jedynie orzeczenie w zakresie odmowy przyznania płatności w wariancie 2.10, a więc kwestią sporną jest, czy działka G z zadeklarowaną uprawą jabłoni domowej jest uprawniona do przyznania płatności za 2014 r. Na działce tej kontrolerzy nie stwierdzili zadeklarowanej uprawy roślin. Stwierdzono bowiem ugór, wykonując zdjęcia kontrolowanego obszaru. W przypadku uprawy jabłoni domowej wymagana jest obsada drzew przez cały rok – 125 sztuk/hektar. Organ wskazał ponadto, że okoliczności dotyczące upraw prowadzonych na spornej działce po 2014 r. nie mogą stanowić o przyznaniu płatności za rok 2014, gdyż zostały one stwierdzone w kolejnym roku wegetacyjnym plantacji jabłoni. Oddalając skargę wnioskodawcy na decyzję Dyrektora OR ARiMR WSA w Poznaniu wskazał, że ustalenia organów dotyczące zadeklarowanej przez skarżącego uprawy jabłoni domowej na działce oznaczonej literą G zawarte zostały w raporcie kontroli przeprowadzonej 27 sierpnia 2014 r., której celem było ustalenie granic i powierzchni działek rolnych kwalifikujących się do płatności oraz określenie rolniczego sposobu ich użytkowania, co zostało udokumentowane na wykonanych w trakcie kontroli fotografiach. Szczegółowe liczenie, mierzenie oraz określanie obsady na działce rolnej drzewek jabłoni nie było przedmiotem kontroli. Podczas kontroli inspektorzy stwierdzili wykoszone międzyrzędzia, bardzo silnie zachwaszczone rzędy, w których brak było żywych drzewek jabłoni i co było podstawą do zakwalifikowania działki jako ugór. WSA stwierdził, że organy prawidłowo zatem uznały, że w/w działka rolna nie została objęta wnioskowaną płatnością. W ocenie Sądu I instancji organ nie naruszył zasad postępowania określonych w przepisach ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2017 r., poz. 1856 ze zm., dalej ustawa o WROW) oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy rozpatrzony został w sposób wyczerpujący. Do poszczególnych dowodów organ odniósł się w zaskarżonej decyzji. Organ w motywach zaskarżonej decyzji szczegółowo i logicznie przedstawił przesłanki, którymi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy, fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł, a także przyczyny, z powodu których odmówił przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez stronę, a także wyjaśnił podstawę prawną decyzji. M. B. wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 21 ust 2 ustawy o WROW, oraz art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, (Dz. Urz. UE L nr 316 z 2 grudnia 2009 r., s. 65, dalej: Rozporządzenie nr 1122/2009) oraz art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, (Dz. Urz. UE L nr 30 z 31 stycznia 2009 r., s. 16, ze zm., dalej: Rozporządzenie nr 73/2009), przez błędne ich zastosowanie polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego wynikającym z braku wyczerpującego wyjaśnienia zgromadzonego materiału dowodowego, doprowadzając do wadliwego ustaleniu stanu faktycznego, a w konsekwencji, uznaniu, iż doszło do naruszenia zasad związanych z utrzymaniem minimalnych norm w zakresie uprawy sadowniczej, gdy w rzeczywistości normy te zostały dochowane, co nie powinno skutkować odmową przyznania płatności. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). W tym zakresie okazała się niezasadna i dlatego podlegała oddaleniu. W związku z tym, że zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane zostały wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy na specjalne regulacje prawne dotyczące przyznania pomocy finansowej w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, które modyfikują zakres postępowania określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak zgodnie z art. 21 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o WROW – z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przytoczony przepis modyfikuje zatem obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania – określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym w sprawie nie znajdują zastosowania zarzucane przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z 19 lutego 2015 r. II GSK 2327/13; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. To nie organ administracji publicznej, a wnioskodawca, ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. wyroki NSA z: 25 października 2011 r. II GSK 1075/10, 7 marca 2012 r. II GSK 88/11, 17 czerwca 2015 r. II GSK 832/14). Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w omawianym trybie szczególnym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego następuje w ramach zasady swobodnej oceny dowodów. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że organ dopuścił się naruszenia zasady wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego – sformułowanej w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o WROW, jak również do tego, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organ i zaakceptowana następnie przez WSA narusza art. 80 k.p.a. – zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone, sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co prawidłowo zwrócił uwagę WSA, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez organ. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, WSA trafnie przyjął, że z zebranych w sprawie dowodów jednoznacznie wynika, że podczas kontroli na miejscu w 2014 r. kontrolerzy w sposób prawidłowy na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem G stwierdzili wykoszone międzyrzędzia, bardzo silnie zachwaszczone rzędy, w których brak było żywych drzewek jabłoni i co było podstawą do zakwalifikowania działki jako ugór. Rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe obowiązany jest – na podstawie § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 ze zm.) – do przestrzegania wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu, wskazanych w załączniku Nr 3 do tego rozporządzenia (stosownie do ust. 3 § 4 tego rozporządzenia). Wśród wymogów, od spełnienia których uwarunkowane jest przyznanie płatności do uprawy sadowniczej w ramach realizowanego przez skarżącego w 2014 r. Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.10. Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania), jest utrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów (pkt 2 lit. b) oraz wykonywanie na plantacji zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych, prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby (pkt 3). W przypadku deklarowanej we wniosku o płatność uprawy jabłoni, minimalna obsada drzew, którą producent rolny realizujący program rolnośrodowiskowy i wnioskujący o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej obowiązany jest utrzymywać przez cały rok trwającego zobowiązania, wynosi 125 sztuk na hektar powierzchni uprawy (stosownie do treści Załączników Nr 3 i 8 do w/w rozporządzenia z 2009 r.). Tymczasem z raportu czynności kontrolnych z 27 sierpnia 2014 r. wynika, że na przedmiotowej działce G nie stwierdzono zadeklarowanych upraw. Ustalenia te potwierdzają fotografie oznaczone numerami 17, 18, 19, 20, 21 i 22, których numery oraz kierunek i miejsce wykonania zdjęć naniesiono na sporządzony szkic pomiaru. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec braku nasadzeń nie było konieczności badania, które z drzew nie spełniały wymagań dotyczących wysokości czy grubości kwalifikowanego materiału szkółkarskiego. Jeśli skarżący kasacyjnie kwestionuje dokonane przez organ ustalenia faktyczne, to w myśl powołanych i omówionych wyżej przepisów, powinien przedłożyć dowody dyskwalifikujące te ustalenia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego w kwocie 360 zł, stanowiących wynagrodzenie pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).