II SAB/Wa 248/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Z. J. na bezczynność Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy 1. zobowiązuje Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego Z. J. z dnia [...] stycznia 2020 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. UZASADNIENIE Z.J., w dniu [...] stycznia 2020 r. złożył do Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] wniosek o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za 2019 r. w podanym we wniosku wymiarze i wysokości oraz urlop dodatkowy za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za 2018 r. oraz urlop nagrodowy. Organ w piśmie z dnia 13 stycznia 2020 r. poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek nie może zostać rozpatrzony z uwagi na trwające prace legislacyjne w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 i z tego powodu wniosek nie może zostać pozytywnie rozpatrzony. Komendant Centrum Szkolenia Policji w [...] w piśmie z dnia 14 lutego 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że sposób ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz dodatkowe będzie uzależnione od sposobu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z.J. w dniu 14 lutego 2020 r. skierował do Komendanta Głównego Policji ponaglenie (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Komendant Główny Policji w dniu [...] marca 2020 r. wydał postanowienie nr [...], w którym stwierdził, że Komendant Centrum Szkolenia Policji w [...] nie pozostawał w bezczynności. Z.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie jego wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] z jednoczesnym zobowiązaniem organu do niezwłocznego wydania odpowiedniego orzeczenia administracyjnego w terminie 14 dni od daty dostarczenia akt organowi. Ponadto skarżący wniósł o uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Komendant Centrum Szkolenia Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w pismach kierowanych do skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. Ponadto w świetle obowiązujących przepisów, a w szczególności zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność czy przewlekłość jest art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto brzmienie przepisu art. 149 p.p.s.a., stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada jednak na Sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym samym Sąd zobligowany jest do dokonania tej oceny ex lege. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany. Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2020 r. Podkreślenia w tej materii wymaga, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności". Pojęcie to zostało jednakże zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednak oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, co do sposobu procedowania w załatwieniu wniosku strony skarżącej Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on pozostawać w bezczynności. W tym miejscu podać należy, że w dniu 7 kwietnia 2017 r. Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, w tym ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. i usunęła ona wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 p.p.s.a.) - dotychczas ustawodawca nakładał na obywateli obowiązek skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed złożeniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (dot. tzw. innych aktów i czynności, w tym indywidualnych interpretacji podatkowych) oraz aktów prawa miejscowego, a jego wypełnienie warunkuje obecnie możliwość wniesienia skargi w sprawach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Zgodnie z nowym rozwiązaniem, w przypadku gdy ustawa nie będzie przewidywała środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., strona, bez konieczności uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, może złożyć skargę bezpośrednio do sądu administracyjnego - w terminie 30 dni od dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Natomiast w niniejszej sprawie Strona wniosła ponaglenie do KGP, który także nie podjął działań celem załatwienia wniosku skarżącego zgodnie z wymogami prawa. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, przypomnieć należy, że organ, któremu we wniesionej skardze zarzucono bezczynność w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego o naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, poinformował skarżącego pismem z 13 stycznia 2020 r., że brak jest regulacji prawnych do rozpatrzenia jego sprawy wobec powstałej w wyniku orzeczenia TK luki prawnej. Tym samym organ uznaje, że skoro udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek skarżącej, to nie pozostaje bezczynny w jego załatwieniu. W ocenie składu orzekającego z takim stanowiskiem organu nie można się zgodzić, albowiem sposób załatwienia sprawy opisanej we wniosku nie odpowiadał prawu. Podjęta czynność, choć dokonana w terminie ustawowym, musi być oceniona jako niewystarczająca. Jednocześnie mając na uwadze zarówno podejmowane tak przez skarżącego jak i organ czynności podkreślenia wymaga, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) - mocą którego uznano art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 z późn. zm.), w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP - zainicjowane zostały postępowania - w większości - emerytowanych policjantów, którzy wywodząc zbieżne do skarżącego w niniejszym postępowaniu, domagali się ustalenia wysokości świadczeń wypłaconych im na podstawie art. 115a ustawy o Policji. W następstwie kierowanych wniosków organy policji procedowały różnie i tym samym różnie też kreowały sytuację prawną strony i kształtowały stosunek prawny. W następstwie odmiennego trybu procedowania przez organy Policji inny był przedmiot zaskarżenia ich reakcji na wnioski o wypłatę spornego ekwiwalentu, albowiem raz była to bezczynność - jak w niniejszej sprawie na jego niezałatwienie zgodne z prawem, bądź załatwienie go w sposób nie odpowiadający prawu. Mając powyższe na uwadze należy w pierwszej kolejności zauważyć, że wskutek wyeliminowania powołanego przepisu ustawy o Policji z porządku prawnego i jak dotąd zaniechania legislacyjnego przez ustawodawcę wprowadzenia normy, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu za urlop według wskazań Trybunału Konstytucyjnego - to o ile można uznać, że brak jest aktu wykonawczego wskazującego sposób procedowania organu w zakresie objętym wnioskiem, to już nie można tak ocenić sposobu załatwienia przez organ sprawy strony, która zainicjowała postępowanie administracyjne, nie zwieńczone jednakowoż wydaniem rozstrzygnięcia, które w sposób władczy, w przynależnym mu trybie podlegałaby kontroli instancyjnej, a następnie sądowej. W drugiej kolejności przypomnienia wymaga, że sposób działania organu na prawnie złożony do niego wniosek został unormowany przez ustawodawcę, niezależnie od sposobu procedowania i wyboru trybu rozstrzygnięcie musi przybrać prawną formę mu przypisaną. Podkreślić należy, że zgodnie art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wyrażona w tym przepisie zasada legalizmu działania organów władzy publicznej oznacza stan, w którym po utworzeniu w drodze prawnej rozwijają one aktywność na podstawie i w granicach prawa, zaś prawo określa ich zadania i kompetencje oraz tryb postępowania; postępowanie to prowadzi do wydawania rozstrzygnięć w przepisanej przez prawo formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi. Stan taki, co wymaga podkreślenia, ma wynikać z sytuacji, w której każde działanie organu władzy publicznej jest oparte na ustawowym upoważnieniu do: 1) podjęcia działania w danej kwestii; 2) zajęcia się sprawą w danej formie; 3) nadania rozstrzygnięciu określonej szaty prawnej, W tej sytuacji stwierdzona przez Sąd bezczynność organu polega na niezastosowaniu przez organ regulacji unormowanych w art. 104 k.p.a. obowiązek załatwienia sprawy przez wydanie stosownej decyzji, którą rozstrzyga się sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończy postępowanie; bądź art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których stanowi art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią formalną przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie w tej samej sprawie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd, jak wskazano także powyżej, zobowiązany jest również stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści § 1a art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności zachodzi przypadek rażącego naruszenia prawa. Natomiast w okolicznościach sprawy organ odpowiedział na wniosek skarżącego, działając w błędnym przekonaniu, że informując wnioskodawcę pisemnie załatwił sprawę we właściwej formie. Zważywszy, że jego postawa nie wynikała ze złej woli, a jedynie z nieprawidłowej interpretacji przepisów, przyjąć należało, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu kategorii rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.