II OSK 2634/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 568/20 odrzucające skargę Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 568/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz zwrócił skarżącej kwotę 500 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasto [...] - Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych w [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę - przebudowę lokalu mieszkalnego nr [...] na klub dziecięcy w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], położonego na działce nr [...] w obrębie [...], będącej współwłasnością Gminy Miasto [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...]. Wojewoda Zachodniopomorski, decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), po rozpatrzeniu odwołania, uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Gmina Miasto [...] - Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika na podstawie pełnomocnictwa procesowego udzielonego w imieniu Gminy Miasto [...] przez Prezydenta Miasta [...], wniosła na powyższą decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Jednocześnie wraz ze skargą Gmina uiściła w dniu 22 czerwca 2020 r. opłatę sądową od skargi w wysokości 500 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko z zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu wywiedziona skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] i odmawiająca inwestorowi Gminie Miasto [...] - Zarządowi Budynków i Lokali Komunalnych udzielenia pozwolenia na budowę. Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych w [...] ma status jednostki budżetowej i jest jednostką organizacyjną Gminy Miasto [...]. Przedmiotem działalności tej jednostki jest zarządzanie nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu mieszkaniowego Gminy. Zarząd ten zawsze reprezentuje interes podmiotu prawa, to jest Gminy Miasta [...]. Tak więc stroną skarżącą jest Gmina Miasto [...], reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...], który jako organ administracji publicznej wydał w pierwszej instancji decyzję w tej sprawie, w przedmiocie pozwolenia na budowę. Dalej Sąd wskazał, iż prezydent miasta łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego jak i samorządu powiatowego. Wyjaśnił również, że przepisy ustawy - Prawo budowlane nie przewidują wyłączenia prezydenta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną stosunku materialnoprawnego, podlegającego konkretyzacji w postępowaniu w indywidualnej sprawie, jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego, jak w rozpatrywanej sprawie Gmina Miasto [...]. Tak więc, Prezydent Miasta [...] jest organem właściwym do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na wniosek, reprezentowanej przez niego, Gminy Miasta [...]. Dalej Sąd wskazał, na ugruntowane w orzecznictwie sądowym stanowisko, zgodnie z którym powierzenie organowi samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Powołał się także na argumentacje wynikającą z dwóch uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00 (ONSA 2001/1/77) oraz z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, a następnie podniósł, że jego zdaniem Gmina Miasto [...] nie jest uprawniona do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę udzielonego w pierwszej instancji przez Prezydenta Miasta [...], a zatem skarga ta jest niedopuszczalna. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła Gmina Miasto [...], zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że w rozpoznawanej sprawie Gmina Miasto [...] - Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych reprezentowana przez Prezydenta Miasto [...], działającego jako organ wykonawczy Gminy Miasta [...] nie posiada interesu prawnego o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. i nie ma legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, mimo że status strony Gminy Miasto [...] - Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę (jako właściciela lokalu mieszkalnego objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę) wynika z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) 2/ art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, mimo braku podstaw do stwierdzenia, że skarżący nie jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję organu drugiej instancji w sprawie pozwolenia na budowę udzielonego w pierwszej instancji przez Prezydenta Miasta [...] i uznanie, że wniesienie skargi było niedopuszczalne, co w konsekwencji pozbawiło skarżącego (jako stronę postępowania administracyjnego) możliwości poddania decyzji administracyjnej kontroli sądowoadministracyjnej; Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane skoro Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych jest właścicielem lokalu mieszkalnego objętego pozwoleniem na budowę zakończonym zaskarżoną decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego, co przesądza o występowaniu po stronie Gminy Miasto [...] - Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych interesu prawnego do poddania zaskarżonej decyzji kontroli sądowoadministracyjnej; Mając na uwadze powyższe skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywiedziona w tej sprawie skarga kasacyjna, nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjny nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W tej sprawie Gmina Miasto [...] jest inwestorem w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane, ale jednocześnie jej organ wykonawczy - Prezydent Miasta [...] pełniący funkcję starosty, wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, która to decyzja została, zaskarżoną w tej sprawie decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2020 r., uchylona. Jednocześnie Wojewoda odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane starosta jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji (w sprawach niezastrzeżonych dla wojewody w art. 82 ust. 3 i 4 ustawy). Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 920 ze zm.) prezydent miasta na prawach powiatu posiada kompetencje do działania jako organ powiatu, tj. starosta, zaś na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy. W konsekwencji tych rozwiązań prawnych prezydent miasta na prawach powiatu łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego. W postanowieniu z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 717/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu wynikającego z prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Wprawdzie skarżąca Gmina występowała w postępowaniu budowlanym w roli inwestora (art. 28 ustawy Prawo budowlane), lecz Prezydent Miasta, wydał w tej sprawie decyzję jako organ pierwszej instancji. Zatem w tej sytuacji procesowej Gmina nie może domagać się ochrony swoich interesów na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Na poparcie powyższego stanowiska wskazano, że wykluczenie gminy z kręgu stron postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję w pierwszej instancji (jako wójt, burmistrz, prezydent miasta albo - w przypadku prezydentów miast na prawach powiatu - jako starosta) ma swoje uzasadnienie konstytucyjne. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tej uchwale, iż prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego. (...) Prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (...). Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto w tej uchwale, że nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Nie można bowiem zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł ponadto, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Pogląd ten znajduje wsparcie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139) Trybunał uznał art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłoby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej przedstawiony wyżej pogląd podziela. Powyższe czyni zatem niezasadnymi zarzuty naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji jako nieusprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał i zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wyżej przedstawiona argumentacja prowadzi bowiem do wniosku o prawidłowości odrzucenia wywiedzionej przez gminę skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.