II SA/Kr 1153/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi "M" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Zarządu [...] w K. z dnia 31 lipca 2020 roku, znak: [...] w przedmiocie informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Zarządu [...] w K. na rzecz "M" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zarząd Budynków Komunalnych w K. decyzją z dnia 31 lipca 2020r. znak: [...], na podstawie art. 104 kpa, art. 1 ust. 2 i art. 4 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. U. UE. L z 2016 r. Nr 119, str. 1 z późn. zm.) w związku z art. 5 ust. 2 oraz z art. 16 i 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku z 14 lipca 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją znak [...] z 1 lipca 2020 r. orzekającą o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazania danych głównych najemców i osób zamieszkujących/korzystających z lokali usytuowanych w nieruchomości położonej przy ul. [...] w K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podkreślono, iż Firma A z siedzibą w K. zwróciła się do Zarządu Budynków Komunalnych w K. o udostępnienia zawartych umów najmu wraz ze wskazaniem danych głównych najemców i osób zamieszkujących/korzystających z lokali usytuowanych przy ul. [...] w K.. Treść wniosku Spółki bezspornie wskazuje na to, iż w niniejszej sprawie chodzi o udostępnienie informacji publicznej. Przedmiotem jest bowiem nieruchomość pozostająca w samoistnym posiadaniu Gminy Miejskiej K./Skarbu Państwa. Informacje dotyczące takiego majątku ustawa o dostępie do informacji publicznej (art. 6 ust. l pkt 2 lit. f) każe traktować jako informację publiczną. Decyzją znak [...] z 1 lipca 2020 r. odmówiono udzielenia informacji w zakresie wskazania danych głównych najemców i osób zamieszkujących/korzystających z lokali usytuowanych w nieruchomości położonej przy ul. [...] w K.. Zarówno zasada jawności administracji publicznej, jak i będące jej aspektem prawo dostępu do informacji publicznej nie są wartościami o charakterze bezwzględnym i absolutnym. W zakresie i na zasadach określonych w przepisach rangi ustawowej dopuszczalne jest bowiem ograniczenie praw i wolności jednostki (art. 31 Konstytucji), w tym również prawa do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąca konkretyzację konstytucyjnych norm w tym zakresie, przyjęła generalną zasadę powszechnej dostępności do informacji publicznej. Jednocześnie ta sama ustawa przewiduje ograniczenia prawa do informacji publicznej m.in. poprzez odesłanie do przepisów regulacji szczególnych (art. 5 ustawy). Zgodnie z preambułą rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (DE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), ochrona osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych jest jednym z praw podstawowych i każda osoba ma prawo do ochrony danych osobowych jej dotyczących. Rozporządzenie chroni podstawowe prawa i wolności osób fizycznych, w szczególności ich prawo do ochrony danych osobowych (art. l ust. 2 rozporządzenia), za które uważa się informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"), przy czym możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej (art. 4 pkt 1 rozporządzenia). Informacja wtedy "dotyczy osoby fizycznej", gdy "przekazuje" (komunikuje) coś na jej temat. Definicja przyjęta w rozporządzeniu wprowadza w tej mierze jednak istotne ograniczenie. Za dane osobowe pozwala bowiem uznawać tylko informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej, a więc takie jak na przykład imię i nazwisko, w połączeniu z dodatkowymi wskazówkami (np. data i miejsce urodzenia). Za osobę możliwą do zidentyfikowania uważana jest osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować na podstawie określonego identyfikatora. Numerami identyfikacyjnymi, o których mowa w ww. przepisie mogą być np.: numer powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL), numer identyfikacji podatkowej (NIP), a także numer dokumentu tożsamości (dowodu osobistego oraz paszportu). Udostępnienie informacji dotyczących danych głównych najemców i osób zamieszkujących/korzystających z lokali usytuowanych w nieruchomości położonej przy ul. [...] w K., bez wątpienia stanowiłoby zatem naruszenie przepisów rozporządzenia, o których mowa powyżej. Jednocześnie pozytywna realizacja wniosku w tym zakresie naraziłaby tutejszą jednostkę na odpowiedzialność z tytułu naruszenia prawa do prywatności. Dane osobowe to wszystkie informacje dotyczące dóbr osobistych, których ochrona wynika z godności człowieka i prawa do prywatności. Ochrona życia prywatnego, a zatem prawo do prywatności wywodzi natomiast się z art. 47, 51 ust. l i 76 Konstytucji RP. Regulacja ochrony danych osobowych zawarta w ww. rozporządzeniu jest środkiem ochrony wolności i praw człowieka i obywatela, która nakłada na dysponentów tych informacji określone obowiązki. Odmowa udostępnienia informacji wynika również z faktu, że Gmina Miejska K. posiada 3/40 udziałów w nieruchomości położonej przy ul. [...] w K.. Wszystkie pozostałe udziały, na których prawo własności powołuje się Spółka objęte są samoistnym posiadaniem Gminy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła Firma A z siedzibą w K., zarzucając naruszenie: - art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez: - zebranie, rozpatrzenie oraz dokonanie przez Organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom obowiązującym w postępowaniu administracyjnym tj. zasady prawdy obiektywnej, zbierania i swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez: uznanie, ze a skarżąca we wniosku o udostępnienie informacji i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dot. nieruchomości wnosiła o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy nigdy nie wnosiła o rozpoznanie sprawy w reżimie udostępnienia informacji publicznej, a nawet stanowczo temu przeczyła, a także uznanie, że Organ jest samoistnym posiadaczem części udziałów w nieruchomości przy ul. [...] w K. wynoszącej 37/40 (poza udział 3/40, którego jest właścicielem) co pozwała na zakwalifikowanie Nieruchomości "jako mienie publiczne w całości" z całkowitym pominięciem argumentacji i dokumentów skarżącej, a także treści księgi wieczystej nieruchomości, z których wynika, że to skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości i jako współwłaściciel uprawniona jest do współposiadania nieruchomości; - art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. poprzez brak prawidłowego i pełnego uzasadnienia prawnego stanowiska prezentowanego przez Organ, w tym brak wyjaśnienia z jakich przyczyn Gmina jest uznawana przez Organ jako samoistny posiadacz nieruchomości w części, która przekracza jej udział jako współwłaściciela Nieruchomości tj. 3/40. - art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek udzielenia "informacji o sprawie publicznej", a co za tym idzie może być ona udostępniona na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p., podczas gdy w związku z tym, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości, w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek udzielenia "informacji o sprawie publicznej", a co za tym idzie nie znajdzie zastosowania u.d.i.p., - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. i ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 119, str. 1 ze zm.) (dalej: "ROPO") poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji gdy w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że ma miejsce ograniczenie prawa do informacji publicznej; - art. 6 ust. 1 pkt. c) RODO w zw. z art. 206 k.c. poprzez jego błędne niezastosowanie a co za tym idzie nieuwzględnienie zasady współposiadania rzeczy wspólnej przez współwłaścicieli polegającej na możliwości równego dostępu do nieruchomości przez jej współwłaścicieli, a także do wszelkiej dokumentacji jej dotyczącej, a co za tym idzie nieuwzględnieniu zasady zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych w przypadku gdy jest ono niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze tj. obowiązku wynikającego ze współwłasności określonego w art. 206 k.c., co doprowadziło do przyjęcia, że dane osobowe lokatorów nieruchomości wadliwie nie zostały skarżącej udostępnione. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania - art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie wniesiono o udzielenie informacji publicznej i wobec tego odmówiono udzielenia takiej informacji. W kontrolowanej sprawie skarżąca wniosła pismo w którym powołując się na umowę sprzedaży udziału w nieruchomości z dnia 28 lutego 2020 roku, Rep. A Nr [...], na podstawie której stała się współwłaścicielem tej nieruchomości, zwróciła się z prośbą o udzielenie informacji na temat nieruchomości w zakresie przez nią wskazanym, a to poprzez udostępnienie kopii dokumentów dotyczących nieruchomości, a w tym zestawienia danych głównych najemców i osób zamieszkujących/korzystających z lokali. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że poza zakresem spraw publicznych znajdują się informacje o charakterze prywatnym, a zwłaszcza cywilnym. Ponadto nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej oraz polemiki z dokonanymi ustaleniami (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., I OSK 610/11). Gmina oprócz działania jako podmiot publiczny, występuje w obrocie jako podmiot prawa cywilnego, w związku z tym wstępuje w cywilne stosunki prawne na równi z innymi podmiotami pozostającymi w obrocie. Oznacza to m.in. konieczność wykonywania obowiązków wynikających z k.c. na równi z innymi podmiotami. Przedmiotem spornego pisma była prośba o udzielenie informacji posiadanych przez Gminę jako obecnego zarządcy nieruchomości, na rzecz obecnego współwłaściciela nieruchomości - strony skarżącej, a nie na rzecz podmiotu trzeciego, nie posiadającego praw do nieruchomości. To, że Gmina jest jednostką samorządu terytorialnego obowiązanym do działania zgodnie z przepisami prawa administracyjnego, nie wyklucza możliwości jej działania na podstawie przepisów prawa cywilnego jako współwłaściciela nieruchomości, co nastąpiło w kontrolowanej sprawie. Skoro informacja jakiej żądała skarżąca znajdowała się poza zakresem spraw publicznych i miała charakter cywilny, oparty na przepisach dotyczących relacji między współwłaścicielami (art. 195 i n. k.c.), tj. roszczeniami współwłaściciela do umożliwienia mu korzystania z prawa współposiadania, to organ całkowicie błędnie zakwalifikował informację jakiej domagała się skarżąca w postaci żądanych dokumentów, jako informację publiczną i co za tym idzie, wydanie rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia informacji było nieprawidłowe. Nie było zatem podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 1 ust. 1 i n. u.d.i.p. Kończąc należy też podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było wyłącznie to, czy żądana informacja jest informacją publiczną. Wyrażając pogląd, że nie jest i uchylając w związku z tym wydane przez organ decyzje, zaznaczenia jednak wymaga, że kwestia udostępnienia stronie skarżącej imion, nazwisk i innych danych lokatorów i użytkowników lokali, pozostaje poza meritum niniejszej sprawy, co oznacza, że Sąd rozpoznający niniejsza sprawę nie wyraża stanowiska, czy skarżony organ jest, czy nie jest obowiązany w świetle przepisów RODO do udostepnienia tych informacji. Ewentualny spór w tym zakresie winien być bowiem rozstrzygnięty w innym postępowaniu niż przedmiotowe, które ograniczone jest do oceny charakteru żądanych informacji i zasadności wydania zaskarżonych decyzji. Konkludując, żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, co było przedmiotem rozstrzygnięcia sądu, zaś sąd administracyjny nie może przesądzać kwestii czy i w jakim trybie winny być żądane informacje udzielone. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.ps.a. i § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, zasądzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego przez nią wpisu od skargi 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego 480 zł i opłatę od pełnomocnictwa 17 zł.