I SA/Wa 1953/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Łukasz Trochym, , Protokolant referent stażysta Marta Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2022 r. nr KOA/2327/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z 27 stycznia 2022 r. nr [...] Burmistrz K. (dalej też jako organ I instancji) odmówił przyznania M. O. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką A. O. na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako ustawa). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w sprawie nie występują przesłanki negatywne, określone w art. 17 ust. 5 pkt 2a, 2b, 3, 5 bądź 6 ustawy, jednak skarżąca ma uprawnienia do renty socjalnej przyznanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, której zgodnie z oświadczeniem z 20 stycznia 2022 r. nie zawiesiła. Organ I instancji podniósł, że okoliczność powyższa zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji organ I instancji na podstawie art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z 23 marca 2022 r. nr KOA/734/Sr/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej też jako organ II instancji/kolegium) uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji kolegium wskazało, że organ I instancji niezasadnie powołał art. 17 ust. 1 pkt 1b ustawy, gdyż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 przepis ten został uznany za niezgodny z konstytucją, zaś zakresowy charakter powyższego wyroku nie neguje faktu, że zawiera on zalecenia dla organów i sądów wyłączenia skutku stosowania tego przepisu w zakresie w jakim różnicuje sytuację prawną podmiotów ze względu na czasookres powstania niepełnosprawności. Ponadto, niezależnie nawet od powyższego organ II instancji zauważył, że niepełnosprawność A. O. powstała przed 16 rokiem życia. W odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy kolegium podniosło, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się na konieczność odejścia od ściśle literalnej wykładni powyższego przepisu. Rozpoznając ponownie sprawę, Burmistrz K. decyzją z 22 kwietnia 2022 r. nr [...] ponownie odmówił przyznania M. O. świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że M. O. ma przyznaną i pobiera rentę rodzinną. W ocenie organu gdy osoba która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać ma przyznane prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń. W niniejszej sprawie wnioskodawczyni została pouczona o możliwości dokonania wyboru świadczenia dla niej korzystniejszego, jednak oświadczyła, że nie zawiesiła renty rodzinnej albowiem jest jedyny, źródłem jej utrzymania. W toku postępowania wnioskodawczyni miała zatem możliwość wyboru świadczenia ale z niej nie skorzystała, przez co w niniejszej sprawie zachodzi negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy. Decyzją z 27 czerwca 2022 r. nr KOA/2327/Sr/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy powyższą decyzję. W ocenie kolegium, organ I instancji zastosował prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy, albowiem choć sądy administracyjne wskazują na możliwość dokonania wyboru świadczenia, to jednak żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje możliwości przyznania świadczenia pod warunkiem, jak również organy nie mają narzędzi prawnych aby przyznać świadczenie z jednoczesnym zobowiązaniem strony do rezygnacji z innych świadczeń. Kolegium podniosło, że w sytuacji gdy strona ma ustalone prawo do renty rodzinnej warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z renty, tj. wyraźne a nie tylko hipotetyczne zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia, do czego w niniejszej sprawie nie doszło. Pismem z 4 lipca 2022 r. M. O. (dalej jako skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję, zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy poprzez jego zastosowanie, pomimo że nie zostało w trakcie postępowania wykazane, czy skarżąca pobiera rentę rodzinną z tytułu śmierci małżonka, przyznaną w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym czy też przyznana została bez takiego zbiegu; 2. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, tj. niewykazanie, czy renta rodzinna pobierana przez skarżącą została jej przyznana w zbiegu z innym świadczeniem emertytalno-rentowym. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce lub ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dodatkowe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymienione są w art. 17 ust. 1b ustawy, zgodnie z którym ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia (pkt 1 ww. przepisu) lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2 ww. przepisu). Z kolei przesłanki negatywne wymienione są w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy który przewiduje, że świadczenie nie przysługuje m.in. jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno–rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego (lit. a ww. przepisu). Niespornym jest, że córka skarżącej – A. O. - legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad córką. Niespornym jest również, że skarżąca od 1 kwietnia 2018 r. pobiera rentę rodzinną z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w kwocie 2501,76 złotych brutto. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy w zakresie tego, czy fakt pobierania przez skarżącą renty rodzinnej stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wykładnia językowa wskazanego przepisu nie budzi wątpliwości i prowadzi do wniosku, że przesłankę negatywną stanowi fakt posiadania prawa do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno–rentowego. A contrario, przesłanki negatywnej nie stanowi pobieranie renty rodzinnej w przypadku braku zbiegu tego prawa i innego świadczenia emerytalno-rentowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zastosowanie dyrektyw celowościowych, systemowych i funkcjonalnych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w sytuacji, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09). Dzieje się tak ponieważ tekst prawa powinien być interpretowany w taki sposób, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa oraz ponieważ ustalenie znaczenia przepisu nie może pomijać jego celu i roli społecznej. Dominująca linia orzecznicza sądów administracyjnych wskazuje na konieczność odejścia od ściśle językowych dyrektyw wykładni na rzecz dyrektyw celowościowych, systemowych i funkcjonalnych, w stosunku do tych opiekunów osób niepełnosprawnych którym przysługuje jedno ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy, w sytuacji gdy świadczenie to jest w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1243/21, 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1271/21, 31 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1304/21, 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1715/21, 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 i 1 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 1799/21). W orzecznictwie wskazuje się na niedopuszczalność różnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych poprzez wyłączenie w całości prawa do świadczenia wyższego z uwagi na fakt pobierania świadczenia niższego oraz na konieczność uwzględniania w procesie wykładni kontekstu historycznego pojawienia się wskazanego przepisu w systemie prawa, gdyż w dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych (2003 r.) wysokość świadczenia była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia, przez co wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w konsekwencji posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia było zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. Sytuacja uległa jednak zmianie na skutek kolejnych waloryzacji świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczności niniejszej sprawy są odmienne, jako że skarżąca otrzymuje rentę rodzinną w wysokości 2501,76 złotych, podczas gdy w dacie wydania decyzji wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosiła 2119 złotych, jednakże w ocenie Sądu również w niniejszej sprawie zachodzi konieczność uzupełnienia rezultatu wykładni językowej o dyrektywy celowościowe. Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Z punktu widzenia stosowania prawa równe traktowanie osób wymaga, by organy stosujące prawo dokonywały konkretyzacji norm generalno-abstrakcyjnych w normy konkretno-indywidualne bez nieuzasadnionego różnicowania. Innymi słowy, by nie traktowały odmiennie osób ze względu na takie ich cechy, które nie są prawnie relewantne" (P. Tuleja (w:) P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 32.). Zasada równego traktowania zakłada zarówno zakaz różnicowania negatywnego, jak i pozytywnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87, 6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97, 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98, 17 maja 1999 r., sygn. akt P 6/98, 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99, 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00, 21 maja 2002 r., sygn. akt K 30/01, 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01 oraz 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12). Cechą relewantną osób ubiegających się o oświadczenie pielęgnacyjne z art. 17 ust. 1 ustawy jest fakt rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a tym samym pozbawienie się własnego źródła dochodu wynikającego z pracy świadczonej osobiście na podstawie umowy o pracę (lub innych podstawach nawiązania zatrudnienia) lub innej pracy zarobkowej świadczonej osobiście na podstawie umów cywilnoprawnych. W orzecznictwie prezentowane są trzy sposoby rozwiązania kolizji prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami wymienionymi w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy. Według pierwszej koncepcji, posiadanie prawa do innego świadczenia wymienionego w ww. przepisie niezależnie od jego wysokości wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Druga propozycja, oparta na wykładni prokonstytucyjnej, nie wyklucza jednoczesnego pobierania innego świadczenia i świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym w przypadku zbiegu świadczeń pozwala na wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego, ale tylko do wysokości różnicy pomiędzy kwotą faktycznie otrzymywanego świadczenia (kwoty netto) i świadczenia pielęgnacyjnego. W końcu, trzecia koncepcja wskazuje na możliwość wyboru jednego ze świadczeń (B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 17). Żaden z powyższych sposobów nie przewiduje możliwości pobierania w pełnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego jednocześnie z innym świadczeniem. Zważyć należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest przynajmniej częściowe zrekompensowanie opiekunom osób niepełnosprawnych strat finansowych które ponoszą w związku z rezygnacją z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania stałej opieki. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2017 sygn. akt I OSK 2950/15). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, jako że skarżąca otrzymuje inne świadczenie w wysokości wyższej niż świadczenie pielęgnacyjne. Jednocześnie z jej oświadczenia z 20 stycznia 2022 r. wynika, że nie zamierza ona nawet hipotetycznie zrezygnować z pobieranego świadczenia z ZUS. Przyjęcie w drodze wykładni ściśle językowej, że pobieranie renty rodzinnej bez zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym, w wysokości wyższej niż świadczenie pielęgnacyjne, nie stanowi przesłanki negatywnej do przyznania tego świadczenia postanowiłoby skarżącą w oczywiście uprzywilejowanej sytuacji w stosunku do pozostałych opiekunów osób niepełnosprawnych, charakteryzujących się tą samą cechą relewantną, którzy jednak z powodu pobierania innego świadczenia zostali pozbawieni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w ogóle, w części, lub musieli dokonać wyboru jednego ze świadczeń. Sytuacja taka jest nie do przyjęcia z uwagi na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. W tych realiach sprawy Sąd uznał, że organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i doszedł do niewadliwych wniosków co do braku podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.