I OSK 1846/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2144/18 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 11 czerwca 2018 r. nr DLI.5.6615.399.2017.RK w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz J. K. kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2019 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 11 czerwca 2018 r. nr DLI.5.6615.399.2017.RK w przedmiocie ustalenia odszkodowania - 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 sierpnia 2017 r. nr 3668/2017; 2) zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 15 584 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Nieruchomość położona w W., w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,7549 ha, decyzją Wojewody Mazowieckiego z 25 maja 2017 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z 5 stycznia 2018 r., została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej. Decyzją z 22 sierpnia 2017 r. Wojewoda Mazowiecki orzekł: - w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 2.571.498,00 zł na rzecz J. K. za prawo własności przedmiotowej nieruchomości;- w pkt 2 o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, łącznie o kwotę 128.574,90 zł; - w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w punktach 1 i 2 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody Mazowieckiego z 25 maja 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. K. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 11 czerwca 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w pkt 3 i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 22 sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał obowiązujące w sprawie przepisy oraz wskazał, że podstawę dla ustalenia odszkodowania, stanowi operat szacunkowy z 15 czerwca 2017 r. sporządzony na zlecenie Wojewody Mazowieckiego przez rzeczoznawcę majątkowego J. Ł. Rzeczoznawca w operacie wskazał, że działka nr [...] położona jest na terenie W., na osiedlu [...] w bardzo bliskim sąsiedztwie wałów powodziowych. Dojazd do nieruchomości odbywa się ul. [...], która jest drogą gminną, o nawierzchni asfaltowej. Szacowana nieruchomość w części zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, jednorodzinnym, parterowym, murowanym, z cegły ceramicznej pełnej, niepodpiwniczonym, wybudowanym najprawdopodobniej w połowie XX wieku. Na działce znajdował się garaż murowany oraz szopa drewniana kryta papą. Wskazano również, że pozostała część działki (poza częścią przylegającą do budynku) jest w części niezagospodarowana, a w części znajduje się na niej sad owocowy (opis naniesień i nasadzeń znajdujących się na nieruchomości zawarty jest na stronach 5-6 operatu szacunkowego). Autor operatu szacunkowego ustalił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonym uchwałą [...], działka nr [...] położona była w przeważającej części na terenie oznaczonym symbolem 1 KA ([...]) a nieruchomość, z której została wydzielona wyceniana działka w zdecydowanej większości położona była na obszarze oznaczonym symbolem 14 KUD. Przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych biegły określił jako - usługi techniczne (symbol UT). Jednocześnie rzeczoznawca dokonując wyceny gruntu zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wyjaśnił, że ze względu na to iż na analizowanym rynku lokalnym, tj. na terenie dzielnicy [...] biegły nie odnalazł transakcji nieruchomościami drogowymi spełniającymi kryterium podobieństwa do szacowanej nieruchomości, to w celu określenia wartości przedmiotowej nieruchomości przeanalizował rynek transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod usługi technicznie na terenie dzielnicy [...], tj. o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Jednak ze względu na fakt, iż na analizowanym rynku nie stwierdził występowania transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod usługi techniczne, do dalszej analizy przyjął nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i usługi niskiej intensywności (symbol MU3). Uzasadniając powyższe, opierając się o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, biegły wskazał, że na obszarach o przeznaczeniu planistycznym usług technicznych (symbol UT) funkcję uzupełniającą stanowi utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej oraz jej przekształcenia i uzupełnienia według ustaleń obowiązujących dla terenów MU3. Nadto przeznaczenie to było dodatkowo zgodne z aktualnym sposobem użytkowania nieruchomości. Organ podkreślił, że biegły dokonując analizy występowania zasady korzyści, wyrażonej w art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazał, że z uwagi na brak na terenie rynku lokalnego transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub użytkowanych jako drogi (co zostało stwierdzone w operacie szacunkowym w wyniku dokonanej analizy rynku lokalnego) - brak jest możliwości określenia wartości nieruchomości dla alternatywnego (zgodnego z celem wywłaszczenia) sposobu zagospodarowania. Wskazano także, że po dokonaniu analizy rynku rzeczoznawca majątkowy wytypował 14 transakcji nieruchomości, których ceny zawarły się w przedziale od 248,13 zł/m2 do 503,18 zł/m2. Ustalił, że na wartość tego typu nieruchomości wpływ mają przede wszystkim takie cechy jak: położenie (waga 20%), lokalizacja szczegółowa (waga 20%), sąsiedztwo (waga 20%), dojazd (waga 10%), jakość drogi dojazdowej (waga 20 %) oraz uzbrojenie (waga 10%). Organ stwierdził również, że w oparciu o ceny transakcji nieruchomości porównawczych autor operatu szacunkowego oszacował wartość gruntu działki nr [...] na kwotę 2.451.991,00 zł. Wartość odtworzeniowa składników budowlanych została oszacowana w podejściu kosztowym, przy wykorzystaniu metody kosztów zastąpienia i techniki wskaźnikowej na kwotę 64.612,00 zł. Natomiast wartość odtworzeniowa nasadzeń została określona metodą kosztów zastąpienia, obejmującą koszt zakupu i koszt posadzenia drzew i krzewów tego samego gatunku materiałem znajdującym się w sprzedaży w zasięgu aglomeracji [...], przy uwzględnieniu cennika usług firm ogrodniczych, na kwotę 54.895,00 zł. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z 15 czerwca 2017 r., zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa a biegły prawidłowo zastosował procedurę wyceny określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ uznał, że wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych (ponieważ takich transakcji nie było na badanym rynku) do porównań prawidłowo przyjęte zostały nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, przy dopuszczeniu przeznaczenia uzupełniającego, zgodnego z faktycznym sposobem użytkowania nieruchomości. Autor operatu wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. A zatem opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Tym samym procedura szacowania przedmiotowej nieruchomości przeprowadzona zastała prawidłowo. Organ uznał również, że Wojewoda Mazowiecki prawidłowo powiększył odszkodowanie o 5% wartości nieruchomości. Organ w zaskarżonej decyzji odniósł się także do zarzutów stawianych przez odwołującą się, uznając je za niezasadne i podkreślając, iż w tym zakresie podziela stanowisko zawarte przez rzeczoznawcę w piśmie wyjaśniającym. Organ uznał, że przeprowadzony przez biegłego dobór nieruchomości porównawczych oraz wskazane powody, dla których odrzucono transakcje nieruchomościami zawartymi na rynku wykraczającym poza dzielnicę [...], jest na kanwie niniejszej sprawy spójne, logiczne i rzetelne. Na zakończenie organ odwoławczy wskazał, że decyzją 5 stycznia 2018r., Minister Inwestycji i Rozwoju zmienił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 25 maja 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która z tym dniem stała się ostateczna. A zatem należało uchylić decyzję Wojewody Mazowieckiego z 22 sierpnia 2017 r., w zakresie zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja Wojewody Mazowieckiego z 25 maja 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna i orzec o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji a w pozostałym zakresie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na powyższe rozstrzygniecie Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła J. K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej P.p.s.a.). Sąd I instancji zauważył, że organy przyjęły, iż zgodnie z miejscowym planem działka nr ew. [...] położona jest w obszarze przeznaczonym w planie pod komunikację (symbol 1KA – klasyfikacja funkcjonalna ulic [...]). Do wyceny nieruchomości tego rodzaju odnosi się § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm. - dalej: rozporządzenie). W świetle brzmienia tego przepisu, punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się, że opisany w przepisie porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, nie można przyjąć za wystarczające wyjaśnień rzeczoznawcy zawartych w operacie, że na rynku lokalnym Dzielnicy [...] nie znalazł on transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, które byłyby podobne do nieruchomości szacowanej. W takiej sytuacji obowiązkiem rzeczoznawcy było rozszerzenie badanego rynku na rynek regionalny. Brak dokonania powyższego wskazuje na przedwczesność dokonania przez rzeczoznawcę analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a tym samym o nieprawidłowości wykonania operatu szacunkowego. Zdaniem Sądu I instancji, brak jest w operacie jakiegokolwiek wyjaśnienia rzeczoznawcy dlaczego rynek lokalny ogranicza on tylko do jednej dzielnicy W., wszak W. jako miasto tworzy pewną urbanistyczną całość i w całości zdaniem Sądu może być uznana za rynek lokalny. Tym samym za nieuzasadnione w niniejszej sprawie należy uznać również ograniczenie rynku lokalnego tylko do jednej dzielnicy W. Użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę. W wyniku procesów wykładni tego przepisu w orzecznictwie ugruntował się pogląd, który należy podzielić, a według którego zasadą będzie, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa. Sąd I instancji wskazał również, że wyjaśnienia i dogłębnego zbadania wymaga kwestia prawidłowości przyjęcia przez organy w decyzjach oraz przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym nieruchomości, że dla działki nr [...] obowiązujące były zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzone uchwałą [...], które przewidywały, iż nieruchomość położona jest w obszarze oznaczonym symbolem 1KA (teren komunikacji). Sądowi wiadome jest bowiem z urzędu, że w przedmiocie wskazanej wyżej uchwały dot. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęte zostały w dniu 30 maja 2003r. wyroki przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt IV SA 4926/02, IV SA 4927/02, IV SA 4928/02) stwierdzające nieważność zaskarżonego aktu. WSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie zobligowany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku, w szczególności poprzez zlecenie sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z uwzględnieniem wszystkich przepisów dotyczących szacowania nieruchomości w tym w szczególności regulacji wynikających z art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm., dalej: u.g.n.) i § 36 ust. 4 rozporządzenia oraz wyjaśnieniem kwestii obowiązywania na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Inwestycji i Rozwoju wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 134 ust. 3 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia, polegającego na uznaniu mocy dowodowej operatu szacunkowego obarczonego wadą nieprzeprowadzenia analizy występowania transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku regionalnym i nieuzasadnionego zawężenia rynku do jednej dzielnicy W., podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że zarówno na rynku lokalnym (Dzielnica [...]) jak i na terenie całego miasta stołecznego W. rzeczoznawca majątkowy nie odnalazł transakcji nieruchomościami drogowymi spełniającymi kryteria podobieństwa do szacowanej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniosła o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz 329 ze zm.), dalej P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. W niniejszej sprawie autor kasacji zarzucił Sądowi I instancji, że ten niesłusznie przypisał organom naruszenie przepisów art. 134 ust. 3 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia, poprzez zaakceptowanie operatu szacunkowego obarczonego wadą wobec nieprzeprowadzenia analizy występowania transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku regionalnym i nieuzasadnionego zawężenia rynku do jednej dzielnicy W., w sytuacji gdy z akt sprawy wynika że tak na terenie dzielnicy [...], jak i na terenie całego Miasta W. nie odnaleziono transakcji nieruchomościami drogowymi. Wyjaśnić należało, że wskazane w kasacji przepisy stanowią zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Identyfikować należy je zatem jako przepisy o charakterze materialnoprawnym, stanowią bowiem o stopniu odpowiedzialności podmiotu publicznego który wskutek wywłaszczenia uzyskał prawo rzeczowe do cudzej nieruchomości. Podstawę ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie stanowić może wyłącznie operat szacunkowy i to pod warunkiem spełniania wymogów formalnych, oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, zidentyfikowaniu cech różniących nieruchomości podobne, nieruchomości wyceniane, odpowiednich współczynnikach korygujących. Organy administracji publicznej, w myśl art. 80 K.p.a., obowiązane są dokonać oceny operatu pod względem formalnym oraz pod względem jego przydatności jako dowodu w sprawie. Operat szacunkowy sporządza się celem ustalenia faktu istotnego dla sprawy, bo za taki w przypadku wywłaszczenia, uznać należało wartość odszkodowania należnego za wywłaszczoną nieruchomość. Wadliwości operatu będące wynikiem niepodjęcia przez rzeczoznawcę koniecznych czynności, mających na celu ustalenia faktyczne skutkować winny postawieniem zarzutu naruszenia przepisów postępowania, regulujących obowiązki zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i to na nie autor kasacji winien się powołać. W takim układzie nie podważa się bowiem zakresu stosowania materialnej normy prawnej kształtowanego jej hipotezą, lecz to, że okoliczności faktyczne sprawy tej hipotezie nie odpowiadają, a więc nie są adekwatne do wyznaczonego nią generalno-abstrakcyjnego wzorca układu faktycznego, który aktywuje stosowanie tej normy. Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Zatem jak wywiedziono wyżej do kwestionowania prawidłowości ustaleń faktycznych należało w takim przypadku wykorzystać inny wzorzec kontroli w postaci przepisów prawa procesowego. Wskazane w zarzutach kasacji przepisy ustanawiające zasady ustalania odszkodowania nie mają charakteru przepisów postępowania, o których mowa w art.174 pkt 2 P.p.s.a. Z tego względu nie mogły doprowadzić do skutecznego podważenia wyroku Sądu I instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.):