I SA/Wa 457/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Elżbieta Lenart, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Joanna Skiba (spr), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2020 r. sprawa ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] del. do Prokuratury Regionalnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium" lub "organ nadzoru") decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. F., stwierdziło, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W.- [...] z [...] maja 1974 r. nr [...] w odniesieniu do gruntu związanego z lokalami mieszkalnymi nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz lokalami nr [...] (garaż), [...] (garaż) i [...], znajdującymi się w budynku położonym w W. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) była wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałym zakresie stwierdziło jej nieważność. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Naczelnik Dzielnicy W.- [...] decyzją z [...] maja 1974 r., działając na podstawie art. 7 ust. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret", odmówił A. L., Z. S., J. K., Z. K. i J. F. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z uwagi na to, że budynek znajdujący się na gruncie nie jest domem jednorodzinnym ani małym domem mieszkalnym w rozumieniu ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych (Dz.U. z 1962 r. Nr 47, poz. 228), należało odmownie rozpatrzyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. M. F. (następca prawny byłego współwłaściciela nieruchomości) wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Kolegium decyzją z [...] lutego 2019 r. stwierdziło, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W.- [...] z [...] maja 1974 r. w odniesieniu do gruntu związanego z lokalami mieszkalnymi nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz lokalami nr [...] (garaż), [...] (garaż) i [...], znajdującymi się w budynku położonym w W. przy ul. [...] (ob. ul. [...]) była wydana z naruszeniem prawa, jednak wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności w tym zakresie oraz stwierdziło nieważność ww. decyzji w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, że z treści art. 7 ust. 2 dekretu wynika, że jedyną przesłanką upoważniającą organ do odmowy przyznania dawnemu właścicielowi (lub jego następcy prawnemu) prawa użytkowania wieczystego była niemożność pogodzenia korzystania z gruntu nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium zauważyło, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji obowiązywała ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47). Zgodnie zaś z art. 24 ust. 1 tej ustawy, "uchwały prezydium rady narodowej o zatwierdzeniu planów miejscowych ogłaszane są w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej oraz na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej (gromadzkiej, miejskiej, osiedla). Ponadto należy w lokalnym czasopiśmie ogłosić informację o zatwierdzeniu planu", a stosownie do art. 25 ust. 1 ww. ustawy "plany miejscowe uzyskują moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały o zatwierdzeniu danego planu." Z powyższego wynika, że plan miejscowy po jego uchwaleniu, uzyskiwał moc obowiązującą z dniem właściwego jego ogłoszenia. Z tego powodu ustalanie istnienia określonego planu i jego treści musi polegać na wskazaniu jego miejsca i daty publikacji (ogłoszenia). Rozstrzygając zatem o kwestii przyznania prawa własności czasowej w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, organ winien najpierw ustalić jaki plan zabudowy obowiązywał w dacie orzekania, a następnie jaka była jego treść. Odmówienie uwzględnienia wniosku dekretowego w sytuacji, gdy jak to wynika z akt sprawy, organ nie przeprowadził postępowania dowodowego i nie udowodnił sprzeczności pomiędzy korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela i przeznaczeniem gruntu zgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji planem zagospodarowania przestrzennego, należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji przywołano zaś jedynie ustawę z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych. Jak wskazał natomiast Sąd Najwyższy w wyroku z 7 lutego 1995 r. sygn. akt III ARN 83/94 (OSNP 1995/12/142), przepisy ww. ustawy z dnia 28 maja 1957 r. nie mogły stanowić podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku o ustanowienie "prawa wieczystej dzierżawy" na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu przejętego na własność gminy m.st. Warszawy na podstawie art. 1 dekretu. Zdaniem Sądu Najwyższego, "art. 7 ust. 5 w zestawieniu z treścią art. 7 ust. 1-4 dekretu nie mógł stanowić samodzielnej podstawy odmowy ustanowienia dzierżawy wieczystej, gdyż zawarte w nim pojęcie "jakichkolwiek innych przyczyn" nie odnosi się do podstaw prawnych wymaganych do uwzględnienia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej lub prawa zabudowy, lecz do braku faktycznej możliwości zaspokojenia roszczeń dotychczasowego właściciela nieruchomości. Wykładnia "jakichkolwiek innych przyczyn" nie może wykraczać poza cele dekretu i przeznaczenia gruntów, skonkretyzowane w obowiązującym planie zabudowy przestrzennej stolicy, a nadto poza cel przejścia z mocy prawa gruntów na obszarze m.st. Warszawy z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy m.st. Warszawy określony w art. 1 dekretu. (...) Powołanie się na przepisy tej późniejszej ustawy przy wykładni przepisów omawianego wcześniejszego dekretu jest - zdaniem Sądu Najwyższego - nieprawidłowe i nieuzasadnione. Przede wszystkim oba te aspekty normatywne dotyczą różnych przedmiotów regulacji prawnej. Ustawa ta miała zastosowanie tylko w odniesieniu do budynków i lokali, a przepisy dekretu dotyczyły gruntów. W związku z tym przepisy tej ustawy nie mogły stanowić w chwili wejścia w życie dekretu podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku o ustanowienie "prawa wieczystej dzierżawy" na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu, lecz tylko - jak to stanowi art. 7 ust. 2 dekretu - "jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania". Tym samym zdaniem Kolegium, bezsporne jest, że wydając kwestionowaną decyzję Naczelnik Dzielnicy W.- [...] rażąco naruszył art. 7 ust. 2 dekretu, co stanowi oczywistą przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zaszły jednak nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., bowiem z akt sprawy wynika, że w budynku przy ul. [...] w W. zostały sprzedane lokale mieszkalne oznaczone numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (garaż), [...] (garaż) i [...], zaś ustanowienie odrębnej własności lokalu, sprzedaż i oddanie w użytkowanie wieczyste części gruntu nastąpiło na podstawie umowy cywilnoprawnej, tj. bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej. Zatem w stosunku do gruntu związanego z ww. lokalami nieodwracalne skutki prawne wynikają wprost z decyzji dekretowej. Z tej przyczyny Kolegium orzekło, że w części gruntu związanego z ww. lokalami przedmiotowa decyzja wywołał nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., zaś w pozostałej części stwierdziło nieważność tej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w W. del. do Prokuratury Regionalnej w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi naruszenie art. 156 5 1 pkt 2 K.p.a., poprzez uznanie, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W.- [...] z [...] maja 1974 r. rażąco naruszyła art. 7 ust. 2 dekretu, w sytuacji gdy stanowisko organu nadzoru zawarte w zaskarżonej decyzji jest co najmniej przedwczesne, gdyż w postępowaniu nadzorczym był on przede wszystkim zobowiązany rozważyć, czy w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień wydawania tej decyzji, tj. [...] maja 1974 r. organ dekretowy był władny wydać decyzję o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu, a w tym celu winien był ustalić, jaki plan zabudowy obowiązywał w dacie wydania kontrolowanej decyzji oraz rozważyć, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według obowiązującego wówczas planu zabudowy. Takich ustaleń organ nadzoru nie poczynił, a mimo tego uznał, że kontrolowana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.). Przepis art. 156 § 1 K.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to naruszenie rażące. Z rażącym naruszeniem prawa mamy natomiast do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Reasumując, z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Wszelkie natomiast wątpliwości dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należy interpretować na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym celem zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego. Sąd ma przy tym na względzie, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, gdyż do tego celu służy instytucja odwołania od decyzji, niemniej jednak wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji sprzed kilkudziesięciu lat (w niniejszej sprawie ponad 36 lat), musi zostać poprzedzone dokładną weryfikacją decyzji ostatecznej przez pryzmat przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Jak słusznie wskazał skarżący, postępowanie nieważnościowe nie wyklucza prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów mających na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że właściwy organ w postępowaniu nadzorczym może prowadzić postępowanie dowodowe np. w celu ustalenia, czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony, a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 1645/10; z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2344/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie to nie stwarza prawnej podstawy do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy już rozstrzygniętej decyzją dotychczasową, w postępowaniu tym nie jest więc możliwe prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie jak w postępowaniu zwyczajnym. Nie zwalnia to jednak organu nadzorczego od obowiązku przeprowadzenia w ramach postępowania nadzwyczajnego postępowania wyjaśniającego właśnie w kierunku ustalenia, czy zachodziły podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia, jak w decyzji dotychczasowej. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1437/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) potrzeba przeprowadzenia takiego postępowania jest tym bardziej niezbędna w stosunku do decyzji (orzeczeń administracyjnych) wydanych w okresie powojennym, które z reguły pozbawione były szczegółowego uzasadnienia. Inaczej mówiąc, organ nadzoru ma w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 845/06, z 7 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2838/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie ustaleń takich zabrakło. Kolegium uznało bowiem, że kontrolowana decyzja rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu, zgodnie z którym gmina uwzględnia wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Swoje stanowisko Kolegium oparło o stwierdzenie, że organ dekretowy nie podjął nawet próby ustalenia przesłanek określonych w tym przepisie, zaś odmowę uwzględnienia wniosku uzasadnił powołując art. 7 ust. 5 dekretu oraz przepisy ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych, które nie mogły stanowić podstawy odmowy. Zgodzić się należy z organem nadzoru, że brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji dekretowej rozważań dotyczących obowiązującego wówczas planu zabudowy oraz nie przedstawienie, dlaczego korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według tego planu (i w miejsce tych ustaleń powołanie ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych, która, jak słusznie zauważyło Kolegium, nie mogła mieć w sprawie zastosowania), stanowi mankament decyzji dekretowej. Zdaniem sądu ograniczenie się przez organ nadzoru wyłącznie do powyższej oceny, nie pozwala na uznanie, że kwestionowana decyzja rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu. Z tego też powodu należy uznać stanowisko Kolegium zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji za co najmniej przedwczesne. Kolegium powinno było bowiem rozważyć, czy w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień wydania decyzji z [...] maja 1974 r., organ dekretowy władny był wydać decyzję o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, czy też wydając tę decyzję rażąco naruszył art. 7 ust. 2 dekretu. W tym celu konieczne jest ustalenie, jaki plan zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) obowiązywał w dacie wydania kontrolowanej decyzji oraz rozważyć, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według tego planu. Takich ustaleń Kolegium nie poczyniło, a mimo tego uznało, że kontrolowana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu. Oznacza to, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co uzasadnia jej uchylenie. Dopiero wyjaśnienie sprawy w sposób wyżej wskazany pozwoli na właściwą ocenę decyzji dekretowej w kontekście przesłanek nieważności decyzji, o których mowa w art.156 § 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę stanowisko sądu zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Z uwagi jednak na wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, w tym na Mazowszu oraz objęcia Polski tzw. czerwoną strefą, przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.