I OW 184/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Częstochowa o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Częstochowa a Starostą Powiatu Nowosolskiego w sprawie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniego I. K. w pieczy zastępczej postanawia: 1. wskazać Powiat Nowosolski, jako organ właściwy w sprawie, 2. oddalić wniosek Starosty Nowosolskiego o zasądzenie kosztów postępowania. UZASADNIENIE Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Częstochowie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Częstochowa, reprezentowany przez adwokata, złożył wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Powiatu Nowosolskiego w sprawie wskazania organu (powiatu) właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniego I. K. w pieczy zastępczej. Wniesiono o zasądzenie od uczestnika postępowania na rzecz wnioskodawcy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o dopuszczenie dowodu z treści dokumentów opisanych w uzasadnieniu pisma na okoliczności tam podniesione. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Częstochowie z 31 stycznia 2020 r., sygn. akt V Nsm 2786/19, małoletni I. K. został umieszczony w pieczy zastępczej Rodzinnym Domu Dziecka w Częstochowie. Podano, że pobyt matki małoletniego I. K. – L. J. na terenie miasta Częstochowy związany jest głównie z faktem pobytu w Domu Samotnej Matki w Częstochowie. Nie posiadała ona uprawnienia do lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Zdaniem organu wnioskującego oznacza to, że jest ona osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Prezydenta Miasta Częstochowa nie można utożsamiać faktu pobytu L. J. w Domu Samotnej Matki w Częstochowie (ośrodku wsparcia) z faktem zamiaru zamieszkania w Częstochowie. Wobec tego organ uznał, że zarówno L. J., jak również jej małoletni syn I. K. nie posiadali miejsca zamieszkania na terenie Miasta Częstochowy. Organ zwrócił uwagę, że w podobnym stanie faktycznym zapadło już orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2018 r., sygn. I OW 114/18 w sprawie o wskazania organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu tym pokreślił, że "wnioskodawczym [L. J.] w momencie ubiegania się o przyjęcie do domu dla kobiet w ciąży była osobą bezdomną. Jak bowiem wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy opuściła wówczas mieszkanie, które wraz z konkubentem wynajmowała na terenie Częstochowy. [...] Tym samym była wówczas osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, zaś okoliczność posiadania przez L. J. w tym czasie zameldowania w N. M. przy ul. [...], w mieszkaniu należącym do jej matki, z uwagi na brak możliwości zamieszkiwania pod tym adresem, dodatkowo wskazuje na jej status osoby bezdomnej". Organ podał, że od tego momentu sytuacja L. J. nie uległa żadnej zmianie, bowiem nie posiada w Częstochowie uprawnienia do lokalu mieszkalnego co oznacza, że - w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej - jest ona osobą bezdomną. Wobec tego organ stwierdził, że mając na uwadze, iż małoletni I. K. przed pierwszym umieszczeniem w pieczy zastępczej nie posiadał miejsca zamieszkania na terenie Miasta Częstochowy, w celu ustalenia organu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniego w pieczy zastępczej, wnioskodawca ustalił jego ostatni adres zameldowania na pobyt stały. Podano, że zgodnie z uzyskanymi informacjami I. K. i T. K. byli ostatnio zameldowani na pobyt stały pod adresem: ul. [...], [...] N. M. Dlatego też wnioskodawca wskazał jako właściwy do ponoszenia wydatków na pobyt małoletniego I. K. w pieczy zastępczej powiat nowosolski – Starostę Nowosolskiego – Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Nowej Soli i przesłał mu stosowne porozumienia, które miały ustalać zasady ponoszenia i rozliczenia tych wydatków. Jednakże pismem z 22 kwietnia 2020 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Nowej Soli zwróciło przesłane przez wnioskodawcę porozumienia wskazując, że Powiat Nowosolski nie jest właściwy do pokrywania kosztów pobytu I. K. w pieczy zastępczej. Wskazując na art. 191 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, Prezydent Miasta Częstochowa zauważył, że w/w ustawa nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", zatem należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego, według którego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zgodnie zaś z art. 26 § 1 K.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W myśl natomiast art. 26 § 2 K.c., jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie matka małoletniego I. K. – L. J., przebywała w Częstochowie po powrocie prawdopodobnie z Niemiec u swojego ojca przez okres około 1 miesiąca, a następnie po urodzeniu drugiego dziecka zwróciła się o przyznanie jej schronienia w Domu Samotnej Matki w Częstochowie, gdzie przebywała do dnia umieszczenia jej dzieci w pieczy zastępczej. Organ uznał jednak, że pobytu w ośrodku wsparcia, schronisku, czy innym miejscu, gdzie z zasady nie przebywa się z zamiarem stałego pobytu nie można utożsamiać z miejscem zamieszkania. Wobec tego – w ocenie Prezydenta Miasta Częstochowa - w chwili umieszczania małoletniego I. K. w pieczy zastępczej jego matka L. J. była osobą bezdomną w rozumieniu art. 8 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a zatem nie posiadającą żadnego miejsca zamieszkania. Mając na uwadze powyższe okoliczności, w ocenie organu wnioskującego, organem właściwym do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniego I. K. w pieczy zastępczej jest Starostwa Powiatu Nowosolskiego, na terenie którego małoletni I. K. posiadał ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały. W odpowiedzi na wniosek, Starosta Nowosolski, reprezentowany przez adwokata, wniósł o odrzucenie wniosku na podstawie art. 58 § 1 pkt 5) p.p.s.a., względnie oddalenie wniosku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od wnioskodawcy na rzecz uczestnika postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 64 § 3 p.p.s.a., do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy strona nie ma zdolności sądowej bądź skarżący nie ma zdolności procesowej. Z art. 22 k.p.a. wynika, że z wnioskiem o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego może wystąpić strona, organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji pozostające w sporze, minister ds. administracji publicznej, minister sprawiedliwości, Prokurator Generalny lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Wskazano, że art. 191 w/w ustawy określa, iż organami zobowiązanymi do ponoszenia wydatków na dzieci w pieczy zastępczej są powiaty i gminy. Przy czym ust. 16 określa wprost, że w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeku postępowania administracyjnego. W ocenie organu, z tych powodów, Starosta Nowosolski nie posiada biernej legitymacji procesowej, zaś Prezydent Miasta Częstochowy nie posiada legitymacji czynnej do wniesienia skargi, albowiem żaden z organów mających być w sporze kompetencyjnym nie jest zobowiązanym z ustawy do ponoszenia wydatków na dzieci umieszczone w pieczy zastępczej. Ponadto z art. 191 ust. 1, 2 i 3 ustawy wynika, że spór kompetencyjny może wyniknąć na linii powiat – powiat oraz gmina – gmina, albowiem jest inny zakres obowiązków nałożonych przez ustawodawcę na powiaty i na gminy. W niniejszej sprawie właściwym do ponoszenia wydatków na I. K. jest Powiat Częstochowski. Z art. 191 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wynika, że jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. W niniejszej sprawie orzeczenie wydał Sąd Rejonowy w Częstochowie, zaś z twierdzeń wnioskodawcy wynika, że matka dziecka w chwili urodzenia była osobą bezdomną – nie miała miejsca pobytu, czy meldunku. Dlatego też, zdaniem Starosty Nowosolskiego, właściwym powiatem do pokrywania wydatków na małoletniego jest Powiat Częstochowski. Wniesiono o oddalenie wniosku, albowiem spór kompetencyjny może wyniknąć tylko pomiędzy Powiatem Nowosolskim, a Powiatem Częstochowskim. Nawet przy przyjęciu, że uczestnikiem postępowania jest Powiat Nowosolski, nie Starosta Nowosolski, to i tak nie ma możliwości wskazania organu właściwego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość pomiędzy Powiatem Częstochowskim, reprezentowanym przez Prezydenta Miasta Częstochowa a Powiatem Nowosolskim, reprezentowanym przez Starostę Powiatu Nowosolskiego w sprawie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniego I. K. w pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 191 ust.1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemu pieczy zastępczej, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi: 1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka; 2) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym; 3) wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie. Stosownie zaś do ust. 2 tego przepisu, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jak wynika z treści powyższego przepisu ustawodawca obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka nałożył na powiat, nie zaś na reprezentującego powiat starostę, czy prezydenta miasta (w przypadku miasta na prawach powiatu). Należało zatem przyjąć, że niniejszej sprawie powstał spór o właściwość między powiatem Częstochowskim (Częstochowa jest miastem na prawach powiatu) a powiatem Nowosolskim. Ustawa o systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 K.c). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa (art. 26 § 2 K.c). Jak zatem z powyższego wynika, o miejscu zamieszkania w świetle art. 25 K.c. decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. W tej materii mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania. W niniejszej sprawie należy ustalić, czy matka małoletniego – L. J.– ma określone miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną. Przy czym w przypadku osoby bezdomnej, nie może być mowy o miejscu zamieszkania, a zatem nie bada się jej zamiaru stałego pobytu, ale ustala się tylko jej status. Jak wynika z akt sprawy, po czasowym pobycie za granicą, matka małoletniego I. K. – L. J., przebywała czasowo przez okres około miesiąca u swojego ojca w Częstochowie. Po urodzeniu drugiego dziecka, zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Częstochowie o umieszczenie jej wraz z dziećmi w Domu Samotnej Matki w Częstochowie, gdzie przebywała do czasu umieszczenia jej dzieci w rodzinnym domu dziecka. Wskazać należy, że stosownie do art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, przez pojęcie osoby bezdomnej należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie danej osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie ma stałego zameldowania, drugi zaś dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, ale posiadającej stale zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611) stanowi zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o lokalu, należy przez to rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Pomieszczenia takie, mają z założenia umożliwić przetrwanie w godnych warunkach do czasu, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby. Pomieszczenia takie przeznaczone są wyłącznie do czasowego pobytu osób wymagających schronienia. Zatem nawet, gdy stan taki przedłuża się z różnych przyczyn, to pobyt we wspomnianych miejscach nie traci charakteru czasowego. Wobec tego uznać należy, że Dom Samotnej Matki w Częstochowie, nie stanowi lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, zatem uznać należy, że L. J. jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów w/w ustawy. Wobec tego – w myśl art. 191 ust. 2 ustawy wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej – w niniejszej sprawie znaczenie ma ostatni adres zameldowania dziecka na pobyt stały. Z akt wynika zaś, że od 17 sierpnia 2018 r. I. J. jest zameldowany na pobyt stały pod adresem: [...] gm. N. M., woj. lubuskie, powiat nowosolski (informacja z danych PESEL - k. 46 akt sprawy). I choć w adnotacji urzędowej Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Nowej Soli z 30 marca 2020 r. podano, że L. J. i małoletni I. K. od ok. 2 lat nie posiadają już meldunku na terenie gminy N. M., to jednak nie ma żadnej informacji o nowym adresie zameldowania. Ostatnim adresem zameldowania pozostaje zatem w/w adres. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należało zatem przyjąć, że – w rozumieniu art. 191 ust. 2 powołanej ustawy o wspieraniu rodziny i systemu pieczy zastępczej – właściwym do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały. Skoro zaś ostatnim miejsca zameldowania małoletniego było N. M., woj. lubuskie, powiat nowosolski, to zobowiązany do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego I. K. umieszczonego w pieczy zastępczej jest Powiat Nowosolski. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Wniosek Starosty Nowosolskiego o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy p.p.s.a. (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Te przepisy szczególne to art. 200-201 oraz art. 203-204 wymienionej ustawy i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Oznacza to, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie z wniosku Prezydenta Miasta Częstochowa o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, bez względu na treść tego rozstrzygnięcia.