II SA/Ke 910/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 18 marca 2020 r. nr XIX/241/2020 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego I. stwierdza nieważność § 3 ust. 3 i ust. 6 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Sandomierz na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Dnia 18 marca 2020 r. Rada Miasta Sandomierza, na podstawie art. 18 ust. 2 pakt 8, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z póżn. zm., dalej jako "u.d.p."), podjęła uchwałę nr XIX/241/2020 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. W § 1 uchwały postanowiono, że ustala się stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych dotyczące: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1- 3. W § 3 ust. 1 uchwały przyjęto że, za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 2 ustalono roczną stawkę opłaty za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia: 1) infrastruktury telekomunikacyjnej - 18,00 zł; 2) infrastruktury wodociągowej, sanitarnej oraz ciepłowniczej - 50,00 zł, 3) pozostałych urządzeń infrastruktury technicznej nie wymienionych w pkt 1 i 2 – 100 zł. W § 3 ust. 3 tej uchwały postanowiono, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznej stawki opłaty obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Stosownie do § 3 ust. 4 uchwały, za umieszczenie na słupie oświetleniowym stanowiącym własność Gminy Sandomierz urządzenia nie związanego z przedmiotową infrastrukturą ustala się roczną stawkę opłaty od jednego słupa w wysokości 24,00 zł. Zgodnie zaś z § 3 ust. 6 uchwały, za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznej stawki opłaty obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia na słupie oświetleniowym. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Wojewoda Świętokrzyski (dalej też jako “Wojewoda"), zaskarżając § 3 ust. 1 pkt 3 i § 3 ust. 1 pkt 6 ww. uchwały. Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa materialnego w postaci art. 40 ust 5 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 470), poprzez określenie wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym w sposób odnoszący się do pojęcia “roku kalendarzowego" zamiast “roku", a także za uregulowanie, iż za niepełny rok kalendarzowy opłata pobierana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na słupie oświetleniowym, podczas gdy treść ustawy wskazuje, że za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały określającej, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznej stawki opłaty obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim, a także § 3 ust. 1 pkt 6 tej uchwały określającej, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznej stawki opłaty obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia na słupie oświetleniowym. Nadto skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzneiu niejawnym w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że w ustępie 5 art. 40 ustawy o drogach publicznych, wskazano, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Z tego wyraźnego upoważnienia ustawowego wynika uprawnienie dla Rady Miasta w Sandomierzu do uzależnienia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego w okresie krótszym niż rok proporcjonalnie do ilości dni faktycznego zajmowania. W § 3 ust. 1 pkt 3 i 6 zaskarżonej uchwały ustalono natomiast, że za niepełny rok kalendarzowy opłata roczna obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy, w tym wliczając miesiące niepełne umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. W tym zakresie regulacja skarżonej uchwały przekracza zakres upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, co w konsekwencji oznacza, mając na względzie wagę stwierdzonego naruszenia, konieczność stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 pkt 3 i 6 zaskarżonej uchwały. Jak podkreślił skarżący, akty prawa miejscowego mogą być ustanowione wyłącznie na podstawie delegacji ustawowych. Nie mogą przekraczać i regulować w sposób odmienny kwestii należących do materii ustawowej. Dlatego zaskarżone przepisy uchwały istotnie naruszają prawo. Autor skargi powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie swojego stanowiska. W odpowiedzi na skargę organ uznał zasadność zaskarżenia uchwały w części - § 3 ust. 1 pkt 3 i pkt 6 - określającej, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznej stawki opłaty obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wyliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim oraz że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznej stawki opłaty obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wyliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia na słupie oświetleniowym. W związku z powyższym organ wyjaśnił, że Rada Miasta Sandomierza na sesji podejmie stosowną uchwałę, zachowując odpowiednie regulacje prawne zgodne z zapisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2020. r, poz. 470). W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że kwestionowane zapisy uchwały zostały uchwalone omyłkowo wobec treści art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, a takie uchybienie zostało zaliczone do kategorii istotnych naruszeń prawa. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), skoro organ w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy wobec zgłoszonego w skardze wniosku o ww. tryb rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie zauważyć należy, że skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 3 i § 3 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały. Tymczasem ustęp 1 paragrafu 3 tej uchwały nie dotyczy kwestii obliczania wysokości rocznej stawki opłaty za niepełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Nadto w ustępie 1 paragrafu 3 uchwały w ogóle brak jest punktu 6. Jednakże z opisu zarzutów skargi i wniosków skargi, a także jej uzasadnienia wynika w sposób niewątpliwy, że skarga dotyczy § 3 ust. 3 i ust. 6 uchwały. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2019 r. poz. 506 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały, dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g."), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. W świetle art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej jako "u.d.p."), opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przy czym chodzi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zatem za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim w celu niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni - nie zaś miesięcy - umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tymczasem w świetle treści § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały, za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznej stawki opłaty obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Natomiast w myśl § 3 ust. 6 zaskarżonego aktu, za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznej stawki opłaty obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia na słupie oświetleniowym. W świetle treści § 3 ust. 1 i ust. 4 w zw. z § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, nie może być wątpliwości, że chodzi o umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przyjęcie przez Radę Miasta Sandomierz w wyżej powołanych postanowieniach uchwały innego, niż przewidziany wyraźnie w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego - w sytuacji umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok - należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, gdyż organ samorządu terytorialnego wykroczył poza przyznane mu kompetencje regulując odmiennie w prawie miejscowym, to co należy wyłącznie do materii ustawowej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Go 516/10, lex 612140). W tym miejscu przypomnieć należy, że naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego w świetle norm konstytucyjnych jest zakaz domniemania kompetencji. Podstawa prawna do stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych (por. wyrok z 4 kwietnia 2008 r., akt II OSK 102/08, NZS 2008/5/103). Dlatego też wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w niniejszej sprawie. Rację ma również skarżący, że w zaskarżonych przepisach uchwały organ uchwałodawczy gminy posłużył się pojęciem "roku kalendarzowego", co nastąpiło wbrew treści przepisu art. 40 ust. 5 u.d.p. Należało więc wyeliminować zaskarżone przepisy uchwały ze skutkiem od daty jego podjęcia (ex tunc), tak jakby nigdy nie zostały podjęte, bowiem pozostają one w sposób oczywisty niezgodne z przepisem rangi ustawowej i nie powinny mieć zastosowania do jakichkolwiek stanów faktycznych. Dlatego nawet podjęcie przez Radę Miasta Sandomierza uchwały zmieniającej treść kwestionowanych skargą przepisów zaskarżonego aktu nie mogłoby mieć znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 3 ust. 3 i ust. 6 zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Z uwagi na to, że skarga została uwzględniona w całości, Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowoadministracyjnego, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika Wojewody Świętokrzyskiego w kwocie 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.), nie znajdując podstaw do odstąpienia od ich zasądzenia, jak wnosił o to organ.