II SA/Gd 319/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Wycichowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 19 stycznia 2022 r. nr SKO.421.1364.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Skarga M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 19 stycznia 2022 r., nr SKO.421.1364.2021, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 26 sierpnia 2021 r. skarżąca złożyła do Burmistrza Miastka wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką – I. S. Burmistrz Miastka decyzją z dnia 24 listopada 2021 r. odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, powołując się na negatywną przesłankę z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. 2022r., poz. 615), zwanej dalej ustawą. Burmistrz ustalił, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Bytowie z dnia 12 marca 2018 r. I. S., urodzona w 1937 r., została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres od 30 stycznia 2018 r. do 31 marca 2023 r. W orzeczeniu wskazano, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. I. S. pozostaje w związku małżeńskim z R. S., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ma też ona, poza wnioskodawczynią, pięcioro dzieci oraz rodzeństwo. Z oświadczenia M. H. oraz wywiadu środowiskowego wynika, że I. S. choruje przewlekle, jej sprawność fizyczna jest ograniczona z powodu zwyrodnienia stawów biodrowych, jednak porusza się samodzielnie, a podstawowe czynności w gospodarstwie domowym wykonuje samodzielnie. W wykonywaniu niektórych czynności pomaga jej M. H., m.in.: w przygotowaniu ciepłego posiłku (kanapki w ciągu dnia matka przygotowuje samodzielnie), w zaopatrzeniu w artykuły spożywcze, przemysłowe i leki (średnio co trzy dni), w utrzymaniu higieny osobistej (kąpiel dwa razy w tygodniu), w razie potrzeby w kontakcie z lekarzem i dowozie do placówki służby zdrowia, w załatwianiu spraw urzędowych, zaopatrzeniu w opał, przy wspólnych spacerach (trzy razy w tygodniu). W ocenie organu forma i zakres pomocy, jaką wnioskodawczyni świadczy matce, nie stanowi przeszkody w podjęciu zatrudnienia, nie istnieje zatem związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej wnioskującej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, co czyni niemożliwym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał też, że we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz w oświadczeniu z dnia 25 września 2021r. M. H. oświadczyła, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego w dniu 25 sierpnia 2021 r. oraz zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym. Natomiast z pisma Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wynika, że M. H. nie zgłosiła zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej i od dnia 12 maja 2010 r. i nadal podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik. Warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rolnikowi jest zaprzestanie prowadzenia go, względnie zaprzestania pracy w nim. M. H. nie spełnia tego warunku, ponieważ pomimo oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego jak i pracy w nim, nadal uczestniczy w prowadzeniu działalności rolniczej związanej z tym gospodarstwem. Powodem decydującym o nieprzyznaniu świadczenia było jednak to, że I. S. nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności potwierdzającego, że niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole wyższej, nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Tym samym, nie jest spełniona przesłanka określona normą art. 17 ust. 1b ustawy. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej m.in. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy bez uwzględnienia okoliczności, że Trybunał Konstytucyjny uznał przepis ten za sprzeczny z Konstytucją RP. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 19 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium nie zgodziło się z organem pierwszej instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy, argumentując, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ odwoławczy uznał jednak, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż rozmiar i zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką nie wymaga całodobowej dyspozycyjności, gdyż I.S., pomimo ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności, jest osobą samodzielną, a pomoc udzielana jej przez wnioskodawczynię nie uniemożliwia aktywności zawodowej. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika adw. M. Ż., wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, względnie o ich zmianę i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego albo o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zarzucono organowi naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W ocenie skarżącej nie sposób przyjąć, że skoro pomoc świadczona przez nią matce nie jest wykonywana przez całą dobę, a jedynie we wskazanych godzinach, to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022r., poz. 615), zwanej dalej jak dotychczas "ustawą", a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z powołanego unormowania wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Omawiane świadczenie, co należy podkreślić, nie jest jednak przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, powodowanych koniecznością sprawowania tej opieki. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie wykonuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza aby opiekun miał możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej. W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu było ustalenie związku pomiędzy niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do oceny w tym zakresie konieczne było stwierdzenie, czy istotnie powodem (celem) rezygnacji – a w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy w istocie niepodejmowania - zatrudnienia przez skarżącą była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (matką), w tym również rozważenie tego, czy wymiar faktycznie sprawowanej przez skarżącą i koniecznej w związku ze specyfiką niepełnosprawności jej matki opieki rzeczywiście stoi na przeszkodzie możliwości podjęcia przez nią jakiegokolwiek - choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy - zatrudnienia. W aktach sprawy znajduje się orzeczenie z dnia 12 marca 2018 r. o zaliczeniu I.S. do znacznego stopnia niepełnosprawności; niepełnosprawność istnieje od "nie da się ustalić"; ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 30 stycznia 2018 r.; orzeczenie wydano do dnia 31 marca 2023 r. Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca nie mieszka z rodzicami. I. S. choruje przewlekle, jej sprawność fizyczna jest ograniczona z powodu zwyrodnienia stawów biodrowych, jednak porusza się samodzielnie, a podstawowe czynności w gospodarstwie domowym wykonuje samodzielnie. W wykonywaniu niektórych czynności pomaga jej M. H., m.in.: w przygotowaniu ciepłego posiłku (kanapki w ciągu dnia matka przygotowuje samodzielnie), w zaopatrzeniu w artykuły spożywcze, przemysłowe i leki (średnio co trzy dni), w utrzymaniu higieny osobistej (kąpiel dwa razy w tygodniu), w razie potrzeby w kontakcie z lekarzem i dowozie do placówki służby zdrowia, w załatwianiu spraw urzędowych, zaopatrzeniu w opał, przy wspólnych spacerach (trzy razy w tygodniu). W wywiadzie środowiskowym pracownik socjalny odnotował również, że skarżąca jest osobą w wieku aktywności zawodowej lecz jak oświadczyła jej matka "córka nigdy nie pracowała". Z kolei w oświadczeniu załączonym do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca wymieniła dodatkowo następujące czynności: obcinanie paznokci 2 razy w miesiącu, mycie głowy 2-3 razy w tygodniu, podmywanie przynajmniej 1 raz dziennie, mierzenie ciśnienia 3 razy dziennie, codzienne noszenie drewna. Wbrew zarzutom skargi, materiał dowodowy został przez organy oceniony prawidłowo. Zgodnie z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a." organ administracji publicznej kieruje się swobodą oceny dowodów. Dla skutecznego zarzucenia organowi naruszenia tego przepisu konieczne jest wykazanie, że uchybił on zasadom logicznego rozumowania, wiedzy lub doświadczenia życiowego, bowiem jedynie to może być przeciwstawione uprawnieniu organu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest zaś wystarczające samo subiektywne przekonanie strony skarżącej o innej niż przyjął organ (doniosłości) poszczególnych środków dowodowych i ich odmiennej ocenie niż ocena dokonana przez organ. Zarzut dowolnego działania organu można by postawić dopiero wówczas, gdyby ustalenia faktyczne zostały oparte na dowodach dowolnie wybranych, a zatem takich, których wybór nie został poparty odpowiednią argumentacją. Tymczasem w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy dokonał oceny każdego z zebranych dowodów, odniósł się do każdego z nich, dokonując ich analizy także we wzajemnej łączności, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu opisane czynności wykonywane przez skarżącą składają się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego i nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej, gdyż są to typowe czynności, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Czynności polegające na pomocy w codziennej higienie osobistej, myciu czy podaniu leków oraz pomocy w dostaniu się do lekarza nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu (zob. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20). Z wywiadu środowiskowego wynika, że I. S. mimo ograniczeń w poruszaniu jest względnie samodzielna, sama przyjmuje leki, sama dokonuje pomiaru ciśnienia tętniczego (co podważa wiarygodność oświadczenia skarżącej z dnia 25 sierpnia 2021 r.), sama robi kanapki w ciągu dnia. Pomoc skarżącej polegająca na przyniesieniu opału, ciepłego posiłku, pomocy w umyciu się czy podczas wizyty u lekarza, są czynnościami, które przy właściwej organizacji (np. wcześniejszym przygotowaniu posiłków) dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej. Opieka sprawowana przez skarżącą nad matką nie wymagała więc całkowitej rezygnacji przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Czynności takie jak zakupy, sprzątanie i gotowanie mogą być wykonywane przed lub po pracy. Nie można zatem uznać, że czynności skarżącej stanowiły wzmożoną opiekę ponad zwyczajową pomoc niesioną osobie chorej, zachowującej dużą samodzielność. Zdaniem Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy zgromadziły a następnie oceniły materiał dowodowy pod kątem istnienia związku przyczynowo skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącą nad matką, w tym faktycznego zakresu tej opieki z uwagi na niepełnosprawność matki, a jednocześnie niepodejmowaniem przez skarżącą aktywności zawodowej, stwierdzając, że w istocie całokształt okoliczności faktycznych sprawy wskazuje, iż nie zachodzi sytuacja, w której można by przyjąć, że skarżąca nie była w stanie podjąć żadnej aktywności zawodowej z powodu wykonywania tej opieki. Mając na uwadze powyższe ustalenia, w ocenie Sądu, podzielić należy stanowisko organów, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zasadne jest przyjęcie, że powodem braku aktywności zawodowej skarżącej nie może być uznany fakt sprawowania przez nią opieki nad matką. Sąd jednocześnie nie neguje, że matka skarżącej legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie zawsze jednak osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności będzie wymagać takiej opieki, która pozostawać będzie w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia. Rolą organów jest ustalenie, czy okoliczności danej sprawy - w tym czy osoba, która ubiega się o przyznanie świadczenia i sprawuje opiekę w określonym wymiarze - stanowią rzeczywistą przeszkodę w podjęciu zatrudnienia (wykonywania innej pracy zarobkowej) i faktycznie uniemożliwiają wykonywanie aktywności zawodowej przez opiekuna. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez małą część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20; z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 oraz z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Przyjąć zatem należy, że okoliczności sprawy, pomimo istniejącej niepełnosprawności danego członka rodziny, wskazywać muszą na takie zaabsorbowanie czasu osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, by podjęcie przez nią jakiejkolwiek aktywności zawodowej było niemożliwe (niewykonalne). Istotne jest też to, że wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, bowiem świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, jednakże powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Zgodzić należy się zatem ze stanowiskiem organu odwoławczego, że brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją z bądź niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Mając powyższe na uwadze należy zatem - w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy - zgodzić się z organami, że z uwagi na zakres czynności wykonywanych przez skarżącą w ramach sprawowanej opieki, trudno dać wiarę, że to w istocie sprawowana przez nią opieka nad matką stanowiła rzeczywistą przyczynę niepodejmowania przez nią zatrudnienia czy wykonywania innej pracy zarobkowej. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).