II OSK 2453/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 206/20 w sprawie ze sprzeciwu A.T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 6 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw A.T. (dalej: skarżący) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...] marca 2020 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2019 r. Wójt Gminy w Grabowie nad Pilicą stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kruszywa naturalnego nieobjętego własnością górniczą bez użycia środków strzałowych na obszarze nie przekraczającym 2 ha i wydobyciu w roku kalendarzowym poniżej 20000 m³ kopaliny, w miejscowości D. na części działki nr ew. [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł J.O. Decyzją z [...] marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.). Organ odwoławczy wskazał, że planowane przedsięwzięcie należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust.1 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) i § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a) tiret trzecie i siódme rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 dalej: rozporządzenie). Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kozienicach i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie. Organy te stwierdziły potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wskazały zakres raportu. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Piotrkowie Trybunalskim (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim) wyraził opinię, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie istnieje potrzeba sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku odstąpienia od konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uzasadnienie decyzji środowiskowej powinno zawierać informacje o uwarunkowaniach z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej (art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej). Zdaniem organu odwoławczego, uzasadnienie decyzji organu I instancji sprowadza się w większości do ogólnikowych stwierdzeń. Brak pełnego odniesienia się do wymogów z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej oznacza, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji przyznał w niniejszej sprawie prymat opinii organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej, w sytuacji, gdy ta ocena odnosi się do jednego z elementów środowiska – tj. wód powierzchniowych i podziemnych. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, że na podstawie danych z karty informacyjnej przedsięwzięcia nie można jednoznacznie określić stopnia wielkości i stopnia oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. W ocenie organu odwoławczego, planowane przedsięwzięcie będzie źródłem emisji hałasu do środowiska oraz emisji zanieczyszczeń powietrza. Może również oddziaływać na wody powierzchniowe i podziemne oraz glebę, co wiązałoby się z potencjalnym zagrożeniem dla środowiska. Zdaniem organu odwoławczego, dopiero raport o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko pozwoli ustalić faktyczną skalę oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego złożył skarżący. Oddalając sprzeciw Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że uzasadnienie decyzji organu I instancji sprowadza się w większości do ogólnikowych stwierdzeń. Brak jest natomiast szczegółowego odniesienia się do wymogów z art. 63 ust.1 ustawy środowiskowej. Opinie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kozienicach i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie wskazywały na potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcie na środowisko. Organ I instancji był więc zobowiązany szczegółowo odnieść się do argumentacji zaprezentowanej przez te organy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Polegało to na oddaleniu sprzeciwu pomimo braku przesłanek do takiego rozstrzygnięcia. Po drugie, niezastosowanie art. 146 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego orzeczenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty kasacyjne w tej sprawie sprowadzają się do stwierdzenia, że organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a., o czym orzekł Sąd I instancji nieprawidłowo oddalając sprzeciw na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Norma z art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że stwierdzenie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przez organ I instancji było przedwczesne. Wynikało to przede wszystkim z naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez organ I instancji, które doprowadziło organ odwoławczy do prawidłowego wniosku, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Braki te nie mogły zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego z uwagi nie tylko na zakres niezbędnego postępowania dowodowego, ale również konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uzasadnienie decyzji organu I instancji jest niezwykle lakoniczne i w żaden sposób nie wyjaśnia z jakich powodów organ I instancji nie podzielił opinii właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska i państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Uzasadnienie decyzji organu I instancji sprowadza się bowiem w tym zakresie do niepopartych niczym twierdzeń o braku wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Jednocześnie organ I instancji w sposób nieuzasadniony stwierdził, że brak oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika z opinii Dyrektora Zarządu Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim, pomijając jednocześnie, że opinia ta została sformułowana w granicach właściwości tego organu, a więc wyłącznie w odniesieniu do środowiska gruntowo-wodnego. Oznacza to, że organ I instancji naruszył również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji podzielając w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji kasacyjnej. Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, naruszenie przez organ I instancji powołanych przepisów nie polegało na braku odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich uwarunkowań z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, ale na braku prawidłowego uzasadnienia decyzji, co stanowiło naruszenie podstawowych, powołanych wyżej zasad postępowania administracyjnego. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 146 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ żaden z powołanych przepisów nie ma zastosowania w odniesieniu do sprzeciwu. Podstawą uwzględnienia lub oddalenia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej jest art. 151a § 1-3 p.p.s.a. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Nie ulega wątpliwości, że zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wymagane przez zacytowany przepis, natomiast zarzut naruszenia tego przepisu nie może prowadzić do podważenia oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Stąd też Sąd I instancji trafnie stwierdził, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, ponieważ organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Tego rodzaju naruszenia mogły stanowić podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis miał zasadnicze znaczenie w tej sprawie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.