I SAB/Wr 141/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz, sędzia WSA Marta Semiczek, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi: Y.D. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz aktami; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości: 500,00 zł (pięćset złotych), V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, VI. dalej idącą skargę oddala. UZASADNIENIE Y.D. (dalej jako: Wnioskodawca, Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, Organ), w związku ze złożonym 15 listopada 2019 r. wnioskiem, w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W skardze Wnioskodawca zarzucił rażące naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 i art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako k.p.a oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W oparciu o podniesione zarzuty skargi wniesiono o: 1) stwierdzenie, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy; 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie Organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt Organowi; 4) wymierzenie Organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a.; 5) przyznanie Skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od Organu sumy pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł; 6) zasądzenie na rzecz Wnioskodawcy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i opłaty od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że od dnia wniesienia wniosku nie podjęto żadnych czynności w sprawie, a na dzień złożenia skargi od dnia złożenia wniosku minęło siedem miesięcy. Wnioskodawca nie otrzymał od Organu żadnego pisma w sprawie, Organ nie próbował się skontaktować i nie wyznaczył przewidywanego terminu załatwienia sprawy. Wnioskodawca nie został poinformowany o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Złożone przez Wnioskodawcę ponaglenie nie przyniosło oczekiwanych rezultatów i Wnioskodawca przyjął, że Organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Naruszenie przez Organ wskazanych w skardze przepisów uzasadnia wniosek o wymierzenie Organowi grzywny, a trudna sytuacja, w jakiej znalazł się Wnioskodawca z uwagi na znaczną zwłokę w załatwieniu Jego sprawy czyni zasadnym zasądzenie na rzecz Wnioskodawcy sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał na podstawowe przyczyny przedłużającego się postępowania tj. dysproporcję pomiędzy możliwościami finansowo – kadrowymi Wojewody, a skalą wpływu tego rodzaju spraw. Sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Organu lecz z dużej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, co skutkuje koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników. Jednocześnie Organ podniósł, że wprowadzane są zmiany w strukturze i organizacji pracy, które w konsekwencji mają wpłynąć na zwiększenie efektywności oraz przyspieszania wydawania przez Wojewodę decyzji kończących postępowania. W opinii Organu brak jest podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do przekroczenia terminu rozpoznania sprawy, Wojewoda przytoczył argumentację dotyczącą reorganizacji pracy w urzędzie Organu, w tym braki kadrowe. Ponadto zajęto stanowisko, o braku podstaw do żądania zasądzenia sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując kontroli zarzutu przewlekłości należy, zatem sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy skutecznym jest przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzutu przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest również obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą (jak wyżej) przewlekłością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych wynika, że skierowany do Wojewody wniosek Skarżącego z 14 listopada 2019 r. (wpływ do Organu w dniu 15.11.2019 r.) jest załatwiany zbyt długo. Weryfikacja akt potwierdza, że Wojewoda do dnia otrzymania przez Organ skargi (7 lipca 2020 r.) nie podjął czynności w sprawie. Pierwszą czynność Organ zrealizował dopiero 21 lipca 2020 r., kiedy to wezwał Skarżącego o uzupełnienie braków formalnych wniosku i o osobiste stawiennictwo oraz utworzył pismo przekazujące ponaglenie Wnioskodawcy do Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców. Takie postępowanie Wojewody niewątpliwie kłóci się z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). W ocenie Sądu, Organ nie dochował staranności, jakiej można wymagać przy prowadzeniu wnioskowanego postępowania. Nie dochował przewidzianych prawem terminów, a przekroczenie czasu trwania postępowania nie miało żadnego uzasadnienia i nie przyczynił się do tego w żadnym stopniu Skarżący. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie, Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym mowa w pkt I wyroku. Biorąc zaś pod uwagę brak zainteresowania Organu ustawowymi terminami na załatwienia sprawy oraz konieczność przymuszenia Organu skargą - ponaglenie nie spowodowało żadnej reakcji Organu - by wykazał On jakiekolwiek zainteresowanie sprawą Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) i tak stwierdzono w pkt III wyroku. Sąd ponownie podkreśla, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) Organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się Wnioskodawca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Takie też kwalifikowane naruszenie prawa miało miejsce w analizowanej sprawie skoro Organ dopiero przymuszony skargą Wnioskodawcy podjął jakiekolwiek procedowanie wniosku Skarżącego. Sytuacji w jakiej znalazł się Skarżący i braku realizacji norm ustawowych przez Organ - tak długo jak Wnioskodawca nie złoży skargi do sądu administracyjnego, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Postawa Organu w rozpatrywanej sprawie jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa przez Organ, albowiem w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej jak i skuteczność obowiązujących (i Organ) powszechnych norm prawa. Podkreślić należy, że skarga na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Wojewodę wpłynęła do Organu 7 lipca 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego przewlekłością i jej skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. Z uwagi na fakt, że Wojewoda do dnia wydania wyroku nie poinformował Sądu o zakończeniu postępowania, Sąd zobowiązał Organ do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II wyroku). Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 500 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy Organu wobec Skarżącego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa (pkt IV wyroku). Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd ‘może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia Organowi grzywny. Powszechnie wiadome jest bowiem, że ilość załatwianych przez Organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że potencjalnie czynione są starania dla poprawy mobilności Organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości (bezczynności) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które Organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie Organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. (pkt VI wyroku). W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, przy czym sprawa stosownie do podstawy wynikającej z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V wyroku)