IV SA/Po 861/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] odmawiającą przyznania M. Z. dodatku mieszkaniowego. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] października 2019 r. M. Z. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Celem ustalenia uprawnień do tego dodatku tego samego dnia tj. [...] października 2019 r. wezwano wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku poprzez doręczenie decyzji emerytalno–rentowej z ZUS-u obowiązującej w lipcu, sierpniu i wrześniu 2019 r., przekazów pocztowych lub zaświadczenia z ZUS o wysokości wypłaconych w tym okresie świadczeń brutto i to w terminie 7 dni. Do akt sprawy dołączono następujące dokumenty: decyzję o waloryzacji emerytury od dnia [...] marca 2019r., kartę weryfikacyjną dodatku mieszkaniowego, przekazy pocztowe o wysokości emerytury za okres od lipca do września 2019r. w kwocie [...]zł miesięcznie, informację dotyczącą lokalu mieszkalnego wraz z wyliczeniem dodatku mieszkalnego. Następnie w dniu [...] listopada 2019 r. wnioskodawczyni odebrała zawiadomienie, że w dniu [...] grudnia 2019 r. zostanie przeprowadzony wywiad środowiskowy w miejscu jej zamieszkania. W dniu [...] grudnia 2019 r. pracownicy ośrodka pomocy społecznej przeprowadzili wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni. Ustalono jedynie, że wnioskodawczyni uzyskała emeryturę w okresie od lipca do września 2019r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz że w skład rodziny wchodzi syn wnioskodawczyni. Stwierdzono, że nie udało się ustalić sytuacji dochodowej wnioskodawczyni oraz rodziny i wydatków za okres od lipca do września 2019r. W dniu [...] grudnia 2019r. została sporządzona notatka służbowa, z której wynika, że wnioskodawczyni nie przedłożyła dokumentów, rachunków oraz odmówiła podanie jakichkolwiek informacji niezbędnych do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wnioskodawczyni nie wyjaśniła przyczyn nieobecności syna podczas wywiadu, mimo powiadomienia go o terminie jego przeprowadzenia. Organ ustalił, że wnioskodawczyni zamieszkuje z dorosłym, niepracującym synem. Z wniosku wynika, że jest uczniem liceum ogólnokształcącego, nie pracuje, nie podejmuje prac dorywczych. Na syna nie zostały zasądzone alimenty. Prawdopodobnie nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy. Wnioskodawczyni zadeklarowała dochód w wysokości [...] zł za okres trzech miesięcy. Zadłużenie w opatach za mieszkanie powstało przed złożeniem wniosku o przyznanie dodatku. Wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania zarządzono w związku z wątpliwościami dotyczącymi faktycznej wysokości dochodów i wydatków rodziny. W konsekwencji, w związku z brakiem złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, wysokości ponoszonych wydatków w badanym okresie, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Prezydent Miasta P. na podstawie art. 7 ust. 1 – 1a i ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2019r., poz. 2133), rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 26 kwietnia 2013r. w sprawie przeprowadzania wywiadu środowiskowego (...) (Dz.U. z 2013r., poz. 589) odmówił przyznania M. Z. dodatku mieszkaniowego. Od powyższej decyzji M. Z. wniosła odwołanie, w którym domagała się pilnego załatwienia jej sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji, powziąwszy wątpliwości co do sytuacji strony, a dokładnie sytuacji dochodowej jej i rodziny zasadnie uznał, iż konieczne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania. Powołując się na treść art. 7 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji, prawidłowo podjął niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jednakże strona swoim postępowaniem wobec braku współdziałania uniemożliwiła ustalenie sytuacji dochodowej co uzasadniało wydanie decyzji odmownej. Wnioskodawczyni uniemożliwiła dokonanie ustaleń dających podstawy do pozytywnego załatwienia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Jak podał organ odwoławczy odmowa złożenia oświadczenia o stanie majątkowym stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego, zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy o dodatkowych mieszkaniowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca M. Z. wyraziła niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia. Odniosła się do argumentacji organu odwoławczego i zakwestionowała ustalenia organów, wskazała że nikt jej nie pytał o oświadczenie o stanie majątkowym, ani o wydatki za lipiec – wrzesień 2019r., rachunki Enea posiada, zawsze wszystko podaje każdorazowo przy składaniu wniosku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019r., poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując przedmiotową skargę w przedstawionych wyżej ramach, Sąd stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu ustalony stan faktyczny sprawy znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, zatem stanowi podstawę do dalszych rozważań Sądu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Prezydent Miasta P., a za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie odmówiło skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2019r., poz. 2133; dalej jako "ustawa"). Ustawa ta reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych. Przewidziany w przepisach tej ustawy dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem pieniężnym, które ma pomóc najemcy lub właścicielowi mieszkania, gdy nie jest w stanie samodzielnie pokryć wydatków na jego utrzymanie. Powołana ustawa określa normatywne kryteria, które muszą być spełnione, aby dodatek mieszkaniowy mógł zostać przyznany. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje m.in. najemcom i podnajemcom lokali mieszkalnych, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku (...). W myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy normatywna powierzchni użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 40 m˛ dla dwóch osób. Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy szczegółowo reguluje sposób ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego. Dodatek mieszkaniowy przyznawany jest na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, do którego dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty (art. 7 ust. 1 ustawy). W art. 7 ust. 4 ustawy ustawodawca przewidział, że upoważniony - przez organ wykonawczy gminy - pracownik przeprowadzający wywiad środowiskowy może żądać od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych 1) ruchomości i nieruchomości oraz 2) zasobów pieniężnych. Odmowa złożenia takiego oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Sposób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego określa, wydane na podstawie art. 7 ust. 15 ustawy rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz.U. z 2013r., poz. 589). Z § 1 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia wynika, że wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy i na jego podstawie ustala się faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy. Podczas wywiadu upoważniony pracownik bada aktualną sytuacje dochodową, zawodową, zdrowotną i rodzinną wnioskodawcy oraz może żądać od niego i innych członków gospodarstwa domowego złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, obejmującego dane o posiadanych nieruchomościach, składnikach mienia ruchomego, zasobach pieniężnych oraz o innych dodatkowych informacjach o stanie majątkowym, co wynika z załącznika nr [...] do tego rozporządzenia. Jak już powyżej wskazano, w art. 7 ust. 4 ustawy ustawodawca zastrzegł, że odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Zatem z treści powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że na stronie ubiegającej się o przyznanie dodatku mieszkaniowego spoczywa obowiązek umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i złożenia oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawczyni i jej rodziny. W konsekwencji, uwzględniając treść art. 7 ust. 1 i 4 ustawy stwierdzić należy, że dodatek mieszkaniowy, jest przyznawany na podstawie wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów. Nie wyklucza to jednak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, celem uzyskania informacji o sytuacji dochodowej, zawodowej, zdrowotnej i rodzinnej wnioskodawcy, jeżeli organ prowadzący postępowanie uzna takie działanie za zasadne. Wywiad środowiskowy przeprowadzany jest wyrywkowo, gdy organ poweźmie wątpliwości co do sytuacji strony ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy. Zgodnie z art. 7 ust. 3 i 4 ustawy oświadczenia o stanie majątkowym można żądać wyłącznie w toku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Skorzystanie przez organ z prawa do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie wymaga wydania odrębnego aktu uzasadniającego celowość jego przeprowadzenia. Podkreślić także należy, że pracownik MOPS jest uprawiony do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co wynika z § 3 Rozporządzenie z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe przepisy na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skoro organ powziął wątpliwość co do sytuacji dochodowej strony oraz członków rodziny, to miał nie tylko prawo ale i obowiązek przeprowadzić wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni. Wątpliwości organów co do sytuacji majątkowej były o tyle zasadne, że wnioskodawczyni podała, że utrzymuje się wraz z synem jedynie ze uzyskiwanego przez nią świadczenia emerytalnego w wysokości [...] zł miesięcznie. W tym celu na dzień [...] grudnia 2019 r. wyznaczono przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w mieszkaniu skarżącej. Wprawdzie pracownicy ośrodka pomocy społecznej mieli możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej, to jednak nie doprowadził on do wyjaśnienia wątpliwości co do rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącej i mieszkającego z nią syna oraz wysokości ponoszonych wydatków. W istocie skarżąca nie udzieliła wyjaśnień pozwalających na pozytywne rozpoznanie jej wniosku, swoim zachowaniem uniemożliwiła złożenie oświadczenia majątkowego, o którym mowa w art. 7 ust. 4 ustawy. Powyższy fakt stanowi samodzielną przesłankę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego, co wprost wynika z art. 7 ust. 4 ustawy. Pamiętać należy, że na osoby starające się o przyznanie im świadczeń ze środków publicznych został nałożony obowiązek czynnego współdziałania z organem przy ustalaniu sytuacji majątkowej wnioskodawczyni i jej rodziny, bowiem celem ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest wsparcie osób, które znajdują się w trudnej sytuacji i nie są w stanie wykorzystując własne możliwości pokryć np. bieżących wydatków na zajmowane mieszkanie. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, organy obu instancji prawidłowo uznały, że skarżąca nie dopełniła wymogu wynikającego z art. 7 ust. 4 ustawy dotyczącego współdziałania z organem właściwym w sprawach dodatków mieszkaniowych w celu przeprowadzenia wystarczającego postępowania wyjaśniającego i dokładanego ustalenia okoliczności faktycznych. W świetle art. 7 ustawy wnioskująca o przyznanie dodatku zobowiązana była dołączyć deklarację o dochodach, ale także inne niezbędne dokumenty dotyczące sytuacji majątkowej wnioskodawczyni i rodziny. Pracownik organu właściwego do rozpoznania sprawy w przedmiocie dodatku mieszkaniowego przeprowadzający wywiad środowiskowy mógł żądać od wnioskodawczyni złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane o posiadanych ruchomościach i nieruchomościach, zasobach pieniężnych, odmowa zaś złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. W ocenie Sądu, kwestionowanie podejmowanych przez organ działań w realizacji obowiązków ustawowych, prowadzące w istocie do braku złożenia wymaganego oświadczenia i przedłożenia wymaganych dokumentów dotyczących ponoszonych wydatków, mimo przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, można poczytywać za odmowę, o której mowa w art. 7 ust. 4 ustawy, skutkującą odmową przyznania dodatku mieszkaniowego. Wobec uzasadnionych wątpliwości co do zaspokojenia potrzeb życiowych z dochodów uzyskiwanych z tytułu emerytury w wysokości [...] zł miesięcznie. Z akt sprawy nie wynika, by wnioskodawczyni udzieliła wyjaśnień z jakich źródeł ponosi wydatki utrzymania rodziny oraz jaka jest ich wysokość. Jak wskazano powyżej, w związku z wątpliwościami organu dotyczącymi wysokości dochodów skarżącej, organ uznał zasadność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Natomiast przyczyną odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego było właśnie uniemożliwienie przez skarżącą wyjaśnienia wątpliwości co do sytuacji majątkowej i dochodowej skarżącej i jej syna. Wobec tego uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie brak współdziałania skarżącej z organem, do czego była obowiązana musiał skutkować wydaniem decyzji odmownej. Nie doszło zatem do naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, bowiem podjęte zostały działania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast wobec braku złożenia oświadczenia co do stanu majątkowego i wydatków rodziny, mimo przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, organy administracji nie mogły zgromadzić pełnego materiału dowodowego, czy dokonać weryfikacji materiału już zebranego w sprawie, zmierzającego do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącej o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W tej sytuacji nie mogą odnieść zamierzonego skutku prawnego podniesione przez skarżącą argumenty, dotyczące jej trudnej sytuacji. Skoro skarżąca w istocie odmówiła poddania się wymogom nałożonym na nią przepisami prawa i z tego powodu organy orzekające w sprawie nie mogły zgromadzić wystarczającego materiału dowodowego, który miałby walor kompletności, to pod ich adresem nie może być skutecznie wysuwany zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 ustawy. Wręcz przeciwnie. Należałoby podkreślić, że to na skutek działań skarżącej, a w zasadzie uniemożliwienia złożenia oświadczenia majątkowego oraz podania wydatków rodziny – organy obu instancji nie miały innej możliwości, jak podjęcie decyzji odmownej co do zgłoszonego żądania. Z brzmienia art. 7 ust. 4 ustawy jednoznacznie wynika, że odmowa złożenia oświadczenia majątkowego stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. W konsekwencji organ I instancji nie miał wyboru co do podjętego rozstrzygnięcia w zaistniałej sytuacji faktycznej. Na marginesie należy zaznaczyć, że skarżąca regularnie korzysta z pomocy społecznej, dlatego też powinna znać swoje obowiązki i rzetelnie je wypełniać stosując się do wymagań ustawowych. W tym stanie rzeczy organ I instancji, jak i II instancji nie miały innej możliwości, jak odmówić skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego. Organy zobowiązane są bowiem orzekać na podstawie przepisów prawa (art. 7 k.p.a.). Jeżeli spełnione są przesłanki ustawowe organy przyznają dodatek, jeżeli nie to organy zmuszone są odmówić przyznania wnioskowanego dodatku mieszkaniowego. W ocenie Sądu, organy obu instancji działały zgodnie z prawem, a Sąd nie dopatrzył się innych uchybień skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze skargę należało oddalić w całości. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a, jak orzekł w wyroku. Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 18 czerwca 2020 r., na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarżącej umożliwiono także ustosunkowanie się do treści odpowiedzi na skargę organu i zarządzenia dotyczącego wyznaczenia posiedzenia niejawnego, co uczyniła pismem z [...] września 2020r. przed wydaniem wyroku.