II SA/Gl 323/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści z zasobu geodezyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia 26 września 2019 r. skierowanym do [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych w C. J.J. (dalej Skarżący) wniósł o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, iż działka nr 1 położona w L. przy ulicy [...], jednostka ewidencyjna [...], powstała z działek oznaczonych nr 2 i nr 3 na mocy dekretu o ewidencji gruntów i budynków z dnia 2 lutego 1995 r., co znajduje potwierdzenie w aktach notarialnych z dnia [...]r. oraz z dnia [...] r. o sygnaturach odpowiednio Rep. Nr 8[...] oraz Rep. Nr [...] sporządzonych przez notariusza J.G. w C. Pismem z dnia 7 października powyższe pismo skarżącego na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przekazane zostało według właściwości do Starostwa Powiatowego w C. Przy piśmie z dnia 21 października 2019 r. Skarżący przekazał dodatkowo kserokopie wymienionych aktów notarialnych oraz postanowienie Sądu Rejonowego w C. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], przywołując w podstawie prawnej art. 29 Kodeksu postępowania administracyjnego, Starosta [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu podniósł, iż w posiadanej przez tut. organ dokumentacji brak jest dokumentu potwierdzającego, jakoby działka nr 1 o powierzchni 0,4670ha powstała z działek oznaczonych numerami 2 i 3, wymienionych przez skarżącego w aktach notarialnych. Wyjaśnił, że formy udostępniania informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków udostępnianych przez starostę reguluje przepis art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten swoim zakresem nie obejmuje wydawania informacji w formie zaświadczenia i dokonywania identyfikacji działek ewidencyjnych. Dodatkowo organ wskazał, iż w posiadanej przez niego dokumentacji brak jest informacji, jakoby działka nr 1 powstała z działek oznaczonych numerami 2 i 3. W takim układzie okoliczności faktycznych, Skarżący pismem z dnia 13 listopada 2019 r. wywiódł odwołanie od przedmiotowej decyzji wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Motywując swoje stanowisko podniósł, iż organ miał pełną podstawę faktyczno-prawną do wydania zaświadczenia o żądanej treści, co więcej wskazał, iż do załatwienia niniejszej sprawy niezbędne jest zażądanie z Urzędu Gminy M. oraz Starostwa [...] całości akt sprawy. Po rozpoznaniu odwołania, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a w uzasadnieniu po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania stwierdził, że Starosta [...] w przedmiotowej sprawie działał jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, a zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczyło wydania zaświadczenia z operatu ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ odwoławczy podniósł, iż przy wydawaniu zaświadczeń właściwość rzeczową organu należy wiązać z technicznymi możliwościami ustalenia treści zaświadczenia, a więc z faktem dysponowania rejestrami, ewidencją i inną dokumentacją pozwalającą na ustalenie okoliczności faktycznych i prawnych, których żądanie wydania zaświadczenia dotyczy. Dlatego też w ocenie organu rozpatrującego odwołanie, twierdzenia organu pierwszej instancji, iż nie mógł on w świetle art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wydać zaświadczenia były błędne. Wydawanie zaświadczeń wynika bowiem wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie stoi w sprzeczności z przepisami prawa materialnego, na podstawie którego organ ewidencyjny wydaje informacje z prowadzonego przez siebie rejestru. Jednak, jak dalej organ podniósł, w przedmiotowej sprawie istotna była okoliczność, że organ pierwszej instancji nie posiadał dokumentów mogących potwierdzić informacje, których w postaci zaświadczenia żądał wnioskodawca. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne – zgodnie z którym żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych; nie może ono także zmierzać do formułowania przez organ ocen prawnych odnoszących się do danych posiadanych przez organ – wskazał, że twierdzenia oraz dowody z dokumentów, na które powoływał się wnioskodawca pozostawały bez znaczenia na możliwość́ wydania zaświadczenia, z uwagi na to, że informacje takie nie znajdowały się̨ w posiadaniu organu przed złożeniem wniosku. Z tego względu organ odwoławczy nie mógł przychylić się do żądania skarżącego o uzupełnienie akt sprawy, m.in. poprzez zwrócenie się do Urzędu Gminy M. Końcowo, organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji rozstrzygając sprawę odmówił wydania zaświadczenia w drodze decyzji administracyjnej powołując się na art. 29 Kodeksu postępowania administracyjnego, jako przesłankę wskazując przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego, regulujące formę udostępniania informacji z ewidencji gruntów i budynków. Jednak zgodnie z art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego odmowa wydania zaświadczenia przyjmuje postać postanowienia, a istotną okolicznością odmowy wydania zaświadczenia jest brak informacji, potwierdzenia której zaświadczenie dotyczy. Pomimo, że zarówno postać rozstrzygnięcia jak i powołane w niej okoliczności prawne były wadliwe, organ odwoławczy postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż jej rozstrzygnięcie było właściwe. W przypadku braku informacji mogących stanowić podstawę do wydania zaświadczenia o żądanej treści organ nie miał innej możliwości niż odmówić wydania zaświadczenia. Uchybienie w postaci formy, powołanej podstawy prawnej oraz uzasadnienia w ocenie organu odwoławczego pozostawały bez znaczenia w sytuacji, kiedy organ nie mógł załatwić żądania z przyczyn obiektywnych. Rozstrzygnięcie kasatoryjne w żadnym stopniu nie wpłynęłoby na prawa Skarżącego, a ponowne rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji prowadziłoby wyłącznie do wydania nowego, zgodnego, z prawem procesowym, rozstrzygnięcia odmawiającego wydania zaświadczenia. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze wniósł o zmianę decyzji i wydanie mu zaświadczenia. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że nie podziela argumentacji organu odwoławczego. Podniósł, że osobiście dostarczył do Starosty [...] brakującą dokumentację potwierdzającą fakt, którego potwierdzenia domagał się w zaświadczeniu. W jego ocenie odmowa wydania mu zaświadczenia o oczekiwanej treści jest zatem niezgodna ze stanem faktycznym, co czyni skargę w pełni uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację przestawioną w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a to zgodnie z treścią art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19...(Dz.U. z 20202 r. , poz. 374 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tjedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tjedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W przedmiotowej sprawie konieczne jest dokonanie oceny i rozstrzygnięcie przez Sąd czy organ pierwszoinstancyjny miał podstawy do tego, by odmówić wnioskowi Skarżącego o wydanie zaświadczenia, a tym samym, czy zgodne z prawem było utrzymanie w mocy orzeczenia pierwszoinstancyjnego przez organ odwoławczy. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 218 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 Kodeksu, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jak wynika z kolei z art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wydanie zaświadczenia przez organ administracji publicznej może być poprzedzone przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres zależy nie tylko od żądania podmiotu zainteresowanego uzyskaniem zaświadczenia, ale także od możliwości spełnienia tego żądania przez organ. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w tym przepisie spełnia jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę przepis art. 218 Kodeksu postępowania administracyjnego przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestrów, wykazów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. W rezultacie postępowanie wyjaśniające musi odnosić się do okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych. Tak więc w postępowaniu tym organ nie może, rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia, tworzyć nowych dokumentów i na nowo ustalać fakty czy dokonywać ocen prawnych i porównań. Winny one wynikać z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie użyty w art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zwrot "w koniecznym zakresie" wskazuje na ograniczenie postępowania dowodowego w stosunku do ram określonych w art. 75 - 86 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie wyjaśniające może zatem polegać na ustaleniu faktów wynikających z dostępnych organowi dokumentów. W oparciu o powyższe podzielić należy argumentację podniesioną przez organ drugiej instancji. Dokonując oceny warstwy merytorycznej zapadłych decyzji wskazać należy, iż w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zasadnie – choć nie ustrzegając się błędów proceduralnych, w zakresie firmy, podstawy prawnej i uzasadnienia – odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, a organ odwoławczy słusznie utrzymał tę decyzję w mocy. Organ pierwszej instancji nie posiadając dokumentów, z których wynikałby fakt, którego potwierdzenia żądał Skarżący, nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej treści. Uwypuklić należy, iż podstawą wydania zaświadczenia mogą być tylko dokumenty znajdujące się w posiadaniu organu. W związku z powyższym irrelewantne dla wydania zaświadczenia były dokumenty przedstawione przez Skarżącego, a także materiały, o które – zgodnie z Jego wnioskiem – miał się zwrócić organ odwoławczy, albowiem nie mogły one stanowić podstawy wydania zaświadczenia. W takim układzie okoliczności faktycznych jako nieuprawnione jawiłoby się wydanie przez organ pierwszej instancji zaświadczenia o żądanej przez Skarżącego treści, albowiem fakt stwierdzony w zaświadczeniu nie wynikałby z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Taka aktywność organu mogłaby stanowić istotne naruszenie prawa. Stwierdzić jednak należy, że organ pierwszej instancji podjął w niniejszej sprawie rozstrzygniecie niewłaściwe pod względem formy, podstawy prawnej i uzasadnienia. W pierwszej kolejności podzielić należy stanowisko organu drugiej instancji, iż wydawanie zaświadczeń wynika wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie stoi w sprzeczności z przepisami prawa materialnego, na podstawie którego organ ewidencyjny wydaje informacje z prowadzonego przez siebie rejestru. Dlatego też jako nieprawidłowy należy uznać pogląd Starosty [...], jakoby nie było podstawy prawnej do wydania przez ten organ zaświadczeń w zakresie informacji z ewidencji gruntów i budynków, gdyż art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego swoim zakresem nie obejmuje wydawania zaświadczeń. Po wtóre sprawa została załatwiona poprzez wydanie decyzji, tymczasem zgodnie z art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego wniosek o wydanie zaświadczenia może być przez organ załatwiony bądź poprzez czynność materialno-techniczną polegającą na jego wydaniu, bądź też poprzez postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, na które służy zażalenie. Nie mniej decyzja o odmowie wydania zaświadczenia została w niniejszej sprawie wydana, w związku z czym organ odwoławczy rozpoznał sprawę również w formie decyzji. Jakkolwiek powyższa aktywność organu pierwszoinstancyjnego stanowiła uchybienie proceduralne, to wskazać należy, iż nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. W tym zakresie podzielić należy argumentację wyrażoną przez organ odwoławczy, iż uchybienie w postaci formy, powołanej podstawy prawnej oraz uzasadnienia kwestionowanego przez Skarżącego rozstrzygnięcia pozostają bez znaczenia w sytuacji, kiedy organ nie może załatwić żądania strony z przyczyn obiektywnych. Rozstrzygnięcie kasatoryjne w żadnym stopniu nie wpłynęłoby na prawa Skarżącego, a ponowne rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji prowadziłoby wyłącznie do wydania nowego, zgodnego z prawem procesowym rozstrzygnięcia - tj. postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, w ocenie Sądu, wydanie w niniejszej sprawie decyzji zamiast postanowienia, jak tego wymaga art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem okoliczności relewantne dla podjęcia rozstrzygnięcia zostały ustalone w sposób prawidłowy. Rekapitulując, decyzja organu pierwszej instancji, choć obarczona uchybieniem proceduralnym, a także w zakresie podstawy prawnej i uzasadnienia, była prawidłowa pod względem merytorycznym. Wskazać bowiem należy, iż organ w momencie złożenia wniosku nie znajdował się w posiadaniu dokumentacji potwierdzającej fakt, którego stwierdzenia domagał się w zaświadczeniu Skarżący. Wskazać także należy, iż uchybienie organu pierwszej instancji w zakresie formy rozstrzygnięcia zostało spostrzeżone przez organ odwoławczy, wobec czego rozpoznał on odwołanie w tożsamej formie, a także odniósł się do tego uchybienia w pisemnych motywach podjętej decyzji. Choć uchybienie to niewątpliwie stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. W związku z powyższym jaką zasadną należało ocenić decyzję organu odwoławczego. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.