II SA/Bd 527/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Jeżewo z dnia 24 października 2019 r. nr XV/103/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 2. oddala skargę w pozostałej części. UZASADNIENIE U z a s a d n i e n i e: Wojewoda Kujawsko – Pomorski złożył skargę na uchwałę Nr XV/103/2019 Rady Gminy Jeżewo z dnia 24 października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek nr 219/8, 219/10 i 219/52 w obrębie Jeżewo w gminie Jeżewo, wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. w części, tj.: - § 4 ust. 1 pkt 6 lit. c, - § 6 w zakresie terenów oznaczonych symbolami: 1MN, 2MN, - § 7 w zakresie terenu oznaczonego symbolem 5MN, - § 9, - § 10 ust. 1 w zakresie terenu oznaczonego symbolem 4KDW,- § 10 ust. 2 pkt 1 ww. uchwały oraz załącznika Nr 1 do tej uchwały w zakresie terenów oznaczonych symbolami: 1MN, 2MN, 3ZP, 4KDW, 5MN. Zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), zwanej dalej: "u.p.z.p.", i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej: "rozporządzeniem". W uzasadnieniu skargi, wskazano, co następuje: Organ nadzoru stwierdził brak spójności tekstu uchwały i załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały (załącznika graficznego). Rada Gminy Jeżewo w granicach obszaru objętego planem wyznaczyła tereny komunikacji - drogi wewnętrzne - określone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej uchwały, oznaczone symbolami 4KDW, 8KDW (§ 10 ust. 1 zaskarżonej uchwały). Natomiast, w § 10 ust. 2 pkt 1 ww. uchwały, wprowadziła dla terenów oznaczonych symbolami: 4KDW, 8KDW (tereny dróg wewnętrznych), w ramach zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, następujący zapis cyt. "drogi wewnętrzne o szerokościach w liniach rozgraniczających: 1) 14KDW - 10,0 m, zgodnie z rysunkiem planu (...)". Z analizy rysunku planu miejscowego (załącznik Nr 1 do przedmiotowej uchwały) dokonanej przez organ nadzoru wynika, że teren 14KDW nie występuje na ww. załączniku graficznym, co potwierdza zdaniem organu nadzoru niespójność między tekstem zaskarżonej uchwały a jej załącznikiem graficznym (załącznikiem Nr 1 do przedmiotowej uchwały). Powyższe zostało poświadczone przez Wójta Gminy Jeżewo w piśmie z dnia 3 stycznia 2020 r. Powyższe potwierdza, zdaniem organu nadzoru, brak spójności między częścią tekstową a graficzną przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z treści § 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że projekt planu miejscowego stanowi projekt tekstu planu miejscowego i projekt rysunku planu miejscowego. Z kolei, § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowi, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Z przywołanych wyżej przepisów prawa wynika jednoznacznie, że projekt planu miejscowego musi zawierać cześć tekstową i graficzną. Tekst planu miejscowego stanowi treść uchwały rady gminy i jego redakcja przybiera postać przepisów prawnych. Rysunek jest załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie planu miejscowego, obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu, a zatem nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały. W pewnym uproszczeniu stwierdzić można, że rysunek planu stanowi uzupełnienie tekstu. Po ewentualnym stwierdzeniu nieważności zapisów § 10 ust. 1 zaskarżonej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 4KDW, § 10 ust. 2 pkt 1 ww. uchwały oraz załącznika Nr 1 do tej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 4KDW, tereny oznaczone symbolami: 1MN, 2MN, 5MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), 3ZP (teren zieleni urządzonej) nie będą miały zapewnionej obsługi komunikacyjnej, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. a, b cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia, ewentualnie - w przypadku uwzględnienia skargi - o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w zakresie postanowienia § 10 ust. 2 pkt 1. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, stwierdzono, co następuje: Przedmiotem skargi Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 22 kwietnia 2020 r., znak: WIR.II.743.4.142.2019.JS, jest uchwała Nr XV/103/2019 Rady Gminy Jeżewo z dnia 24 października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek nr 219/8, 219/10 i 219/52 w obrębie Jeżewo w gminie Jeżewo. Zarzucany zaskarżonej uchwale brak spójności pomiędzy częścią tekstową a graficzną, w ocenie organu sporządzającego miejscowy plan, nie stanowi uchybienia skutkującego brakiem możliwości realizacji miejscowego planu. Pomimo, że w tekście zaskarżonej uchwały pojawia się oznaczenie "14 KDW", to zaznaczyć należy, iż ustalenia ogólne planu mówią o KDW w "§ 4 ust. 1 pkt 6: symbol identyfikujący tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania: lit. d: "KDW - tereny komunikacji - droga wewnętrzna", a ustalenia szczegółowe dla dróg wewnętrznych w § 10 ust. 1 zawierają ustalenia odnośnie do "4KDW". Dlatego też § 10 (z wyłączeniem ust. 2 pkt 1) w całości odnosi się do drogi wewnętrznej 4KDW, łącznie z określeniem wysokości stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W § 4 ust. 3 pkt 3 uchwały zdefiniowano teren, jako "obszar wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". Na rysunku podnoszony teren drogi wewnętrznej oznaczony jest symbolem "4KDW", tak jak w § 10 ust. 1: "W granicach obszaru objętego planem wyznacza się tereny komunikacji - droga wewnętrzna - określone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej uchwały, oznaczone symbolami 4KDW, 8KDW." W tym zakresie uchwała i rysunek są ze sobą spójne i zgodne. Rozbieżność występuje natomiast w § 10 ust. 2 uchwały, gdzie podano szerokość dróg wewnętrznych w liniach rozgraniczających, tj. ppkt 1) "14KDW - 10,0 m, zgodnie z rysunkiem planu". Na załączniku nr 1, gdzie występuje oznaczenie "4KDW", wskazano szerokość drogi w trzech miejscach, za pomocą linii wymiarowych. Mając powyższe na uwadze można zatem stwierdzić, iż zaistniała rozbieżność, będąca w istocie rzeczy zwykłą omyłką pisarską, nie powoduje problemów z jednoznaczną interpretacją co do przeznaczenia terenu i odnalezienia go na rysunku planu. Błąd wystąpił w tekście miejscowego planu, co jednak nie oznacza niemożności ustalenia parametrów drogi wewnętrznej, które wyraźnie określa rysunek planu. W istocie, teren wymieniony w uchwale jako "14KDW" nie występuje na rysunku, dlatego uchwała w danym podpunkcie nie ma zastosowania. W związku z powyższym, ewentualne stwierdzenie nieważności zapisu § 10 ust. 2 uchwały powinno dotyczyć wyłącznie pkt 1. Nie ma najmniejszej potrzeby stwierdzania nieważności § 10 - w całości, albowiem będzie to skutkowało pozbawieniem obsługi komunikacyjnej przyległych do terenu 4KDW terenów mieszkaniowych (1MN, 2 MN, 5MN) i terenu zieleni urządzonej (3ZP), tak, jak to wskazał organ nadzoru w skardze. Nie sposób jednak twierdzić, jak wskazano w skardze, iż "rysunek planu stanowi uzupełnienie tekstu", ponieważ jest on integralnym załącznikiem uchwały, który obrazuje treści, których uchwała nie jest w stanie jednoznacznie określić, jak np. linie rozgraniczające terenów, stanowiące podstawę do późniejszych prac geodezyjnych, w tym podziałów działek. Dla terenu 4KDW w sposób niebudzący wątpliwości ustalono linie rozgraniczające oraz szerokość, określono jego funkcję oraz stawkę procentową. Nie zachodzi zatem sytuacja, w której przeznaczenie, zagospodarowanie i warunki zabudowy terenu pozostają niedookreślone. Z tekstu i rysunku jasno wynika, jakie parametry powinna mieć przedmiotowa droga 4KDW. Praktyczne stosowanie uchwały nie zostaje w żadnym stopniu ograniczone, ponieważ uchwała zachowuje w pełni walor wykonawczy: prace geodezyjne polegające na wydzieleniu nowych działek oraz określenie funkcji terenów, co w gruncie rzeczy jest istotą planu, mogą być realizowane w oparciu o rysunek nie zawierający wad. Zdaniem tut. organu, stwierdzenie nieważności § 10 uchwały-w całości, jest nadmierną ingerencją nadzorczą, ponieważ wskazany problem dotyczy wyłącznie § 10 ust. 2 pkt 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały, doprowadziła do częściowego uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 wymienionej ustawy. Po upływie wskazanego terminu, uprawnienie organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały wygasa, natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. powstaje uprawnienie organu nadzoru do kwestionowania legalności uchwały w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez organ nadzoru w trybie wyżej wskazanego art. 93 ust. 1 u.s.g. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uszczegółowia rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r., poz. 1073), dalej: "u.p.z.p.", stanowi bowiem, że tego rodzaju skutek powoduje naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Kontrolując zaskarżoną uchwałę stwierdzić należy, że procedura uchwalania studium została przeprowadzona prawidłowo, bowiem dopełniono czynności wymaganych przepisami u.p.z.p. Przeprowadzona w sprawie kontrola w wyżej wskazanym zakresie nie dostarczyła argumentów pozwalających na podważenie legalności studium z punktu widzenia zachowania określonego trybu sporządzania i właściwości organów w tym zakresie. W tej sytuacji uzasadniona jest analiza zaskarżonej uchwały pod względem zarzutów sformułowanych przez Wojewodę w skardze, sprowadzających się do naruszenia zasad uchwalania tego aktu planistycznego. W tym miejscu należy wyjaśnić, że pojęcie "zasad sporządzania" należy wiązać z merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), na którą wskazuje art. 9 ust. 2 u.p.z.p., treścią zamieszczonych w nim ustaleń wskazanych w art. 10 ust. 1, 2 i 2a u.p.z.p., a także ze standardami dokumentacji planistycznej określonymi w rozporządzeniu w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2009; wyrok NSA z 25 maja 2009 r. o sygn. akt II OSK 1778/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanym planie miejscowym przyjęto, że tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zostaną skomunikowane dwiema drogami wewnętrznymi o nazwach: 4KDW oraz 8 KDW, o czym stanowi § 10 ust. 1 (dosłowna treść § 10 ust. 1: "W granicach obszaru objętego planem wyznacza się tereny komunikacji -droga wewnętrzna - określone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej uchwały, oznaczone symbolami 4KDW, 8KDW"). W dalszym, drugim ustępie § 10 określono jedynie szerokość tych dróg, przyjmując, że droga 4 KDW - którą błędnie nazwano: "14KDW" - będzie miała 10 m szerokości zgodnie z rysunkiem planu (§ 10 ust. 2 pkt 1), a droga 8 KDW będzie miała 8 m szerokości zgodnie z rysunkiem planu (§ 10 ust. 2 pkt 2). Dosłowna treść § 10 ust. 2: "Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego - drogi wewnętrzne o szerokościach w liniach rozgraniczających: 1)14KDW - 10,0 m, zgodnie z rysunkiem planu; 2)8KDW - 8,0 m, zgodnie z rysunkiem planu." Z powyższego wynika, że doszło do oczywistej omyłki w oznaczeniu cyfrowym nazwy drogi 4 KDW, w § 10 ust. 2 pkt 1, poprzez poprzedzenie jej prawidłowej nazwy"4 KDW" cyfrą "1", przez co nadano drodze tej nazwę nieprawidłową: "14 KDW". Jest to jedyna wada zaskarżonej uchwały. Wadę tę należało poddać ocenie, przede wszystkim pod kątem ustalenia, jakiego rodzaju naruszenie prawa oznacza. Skarga opiera się na twierdzeniu, że wskazane uchybienie stanowi istotne naruszenie prawa. Jak wynika z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu prawa miejscowego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowy charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Podstawy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy określa wprost art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019, poz. 506), dalej: "u.s.g.", według którego, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Powyżej wskazane przepisy art. 28 ust. 1 u.p.z.p., oraz 91 ust. 4 u.s.g., wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwały organów gminy w zakresie planu miejscowego: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA). Należy tu przytoczyć też stanowisko WSA w Szczecinie, wyrażone w wyroku z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05, w którym stwierdzono, że kategoria nieistotnych naruszeń prawa obejmuje natomiast naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenia prawa należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak: nieścisłość prawna czy błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzorczego aktu organu gminy. Jak wynika z przytoczonego orzecznictwa za nieistotne naruszenia prawa należy uważać, oczywiste omyłki pisarskie oraz, co prawda takie, które wpływają na treść normy, lecz nie dotyczą meritum sprawy lub istoty zagadnienia. W ocenie Sądu, taki właśnie przypadek zaistniał w przedmiotowej sprawie. Istotę zagadnienia w zakresie skomunikowania terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, stanowiła regulacja, że tereny te zostaną skomunikowane dwiema drogami wewnętrznymi o nazwach: 4KDW oraz 8 KDW, o czym stanowi § 10 ust. 1 uchwały. W tym zakresie, tak ilość dróg (dwie), jak i ich nazwy (4KDW oraz 8 KDW), zostały wskazane prawidłowo. Oczywista omyłka dotyczy natomiast kwestii już drugorzędnej, bo określającej w sposób nieprawidłowy nazwę drogi 4KDW, jako "14KDW", lecz w kontekście szerokości tej drogi. Błąd ten jednak, nie powoduje niemożności odkodowania właściwej szerokości tej drogi z dwóch zasadniczych przyczyn. Po pierwsze, szerokość ta została określona w części graficznej planu i określono ją na 10 m, co odpowiada dokładnie tej samej szerokości 10 m określonej w kwestionowanym przepisie § 10 ust. 2 pkt 1. W tej sytuacji, skoro w zaskarżonej uchwale występują jedynie dwie drogi KDW i szerokość jednej (8KDW) została określona na 8 m, tak w części tekstowej i graficznej, a szerokość drugiej (4KDW), została określona na 10 m również zarówno w części tekstowej i graficznej, przy czym w części graficznej występują również prawidłowe nazwy obu dróg, to w kontekście powyższego brak jest jakichkolwiek wątpliwości, że droga 4 KDW winna mieć 10m szerokości oraz, że w treści § 10 ust. 2 pkt 1 uchwały została dotknięta oczywistą omyłką. Z powyższych względów, należało uznać, że omawiane naruszenie prawa ma charakter naruszenia nieistotnego i dlatego brak było warunków do uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, a zaszły warunki do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała narusza prawo. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g., częściowo uwzględniono skargę, a w pozostałej części oddalono ją, na podstawie art. 151 p.p.s.a.