II OSK 372/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 658/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia dla Prezydenta Miasta [...] oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 658/19, oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia dla Prezydenta Miasta [...]. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] — działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia dla Prezydenta Miasta [...], dalej, jako "uchwała", w całości, jako sprzecznej z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1260 ze zm.) - dalej: "ustawa" lub "u.p.s." w związku z załącznikiem Nr 1 - I Tabela - część B - Ip. 2 - tiret 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 936) - dalej jako "rozporządzenie". W ocenie organu nadzoru Rada Miasta ustalając wysokość wynagrodzenia zasadniczego Prezydenta Miasta jest obowiązana do jego ustalenia na poziomie wskazanym w rozporządzeniu, tj. w kwocie pomiędzy 3800 - 5000 zł, a nie jak ustalono w uchwale na poziomie 6200 zł. Przyznana Prezydentowi Miasta kwota wynagrodzenia zasadniczego jest zatem wyższa od dopuszczalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego przewidzianego w rozporządzeniu. Nadto nieprawidłowe określenie wysokości wynagrodzenia zasadniczego wpływa także na podstawę naliczenia dodatku specjalnego oraz dodatku za wieloletnią pracę. Z treści uzasadnienia załączonego do projektu spornej uchwały umieszczonego w BIP wynika, że Rada Miejska w sposób świadomy ustaliła wynagrodzenie organu wykonawczego w wysokości niezgodnej z przepisami rozporządzania, wskazując, że: "W opinii Rady Miejskiej w [...] rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 roku w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych jest niezgodne z ustawą o pracownikach samorządowych. Rozporządzenia są bowiem aktami wykonawczymi w stosunku do ustaw, które dla swej ważności muszą zostać oparte na konkretnej normie ustawowej, a swoim zakresem przedmiotowym mogą regulować wyłącznie aspekty bezpośrednio wskazane w ustawie. Istotnym przy tym jest, że normy rozporządzenia nie mogą być sprzeczne z przepisami ustaw oraz nie mogą odmiennie normować materii uregulowanej przez ustawę. W zakresie maksymalnej wysokości organu wykonawczego gminy taka sprzeczność jest ewidentna". W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała, jako zawierająca postanowienia w sposób oczywiście sprzeczny z przepisami rozporządzenia, podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Istotność naruszenia, jego zdaniem, potwierdza wspomniane uzasadnienie projektu uchwały, wskazujące na "świadome zlekceważenie przez Radę Miejską w [...] porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej". Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina [...], postulując jego uchylenie w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał skargę za niezasadną. W uzasadnieniu podniósł, że o ile kwestia wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru nie została samodzielnie uregulowana w ustawie, to jednakże przepisy ustawy mocą jej art. 37 ust. 1 zawierają upoważnienie ustawowe do określenia przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia m.in. warunki i sposób wynagradzania pracowników, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1, oraz maksymalny poziom dodatku funkcyjnego (tak: art. 37 ust. 1 pkt 4). W art. 4 ust. 1 pkt 1 c ustanowiono, że pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie wyboru w urzędzie gminy: wójt (burmistrz, prezydenta miasta). W rozporządzeniu przewidziane zostały stawki wynagrodzenia dla pracowników samorządowych z wyboru zarówno te obowiązujące do 30 czerwca 2018 roku (w wysokości identycznej z dotychczas obowiązującymi na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, które utraciło moc 18 maja 2018 r.), jak i te w wysokości obniżonej, obowiązujące od 1 lipca 2018 r., czego zdaje się nie akceptuje strona skarżąca. Unormowanie art. 37 ust. 1 u.p.s. wyraźnie wskazuje upoważnienie do określania zasad wynagradzania pracowników samorządowych do kompetencji Rady Ministrów, a nie organów gminy. Tym samym rada gminy nie może ustanawiać innych, szczególnych zasad wynagradzania pracowników gminy, aniżeli wynikające z powołanych powszechnie obowiązujących przepisów. W związku z powyższym za słuszny Sąd meriti uznał zarzut Wojewody, że przedmiotowa uchwała sprzeczna jest z postanowieniami Tabeli B stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Racje ma zatem organ nadzoru stwierdzając, że Rada Miasta ustalając wysokość wynagrodzenia zasadniczego Prezydenta Miasta jest obowiązana do jego ustalenia na poziomie wskazanym w rozporządzeniu, tj. w kwocie pomiędzy 3800 - 5000 zł, a nie jak ustalono w uchwale na poziomie 6200 zł. Wadliwie zatem, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w § 1 pkt 1 uchwały ustalono, że miesięczne wynagrodzenie zasadnicze Prezydenta Miasta [...] wynosić będzie 6.200 zł, co stoi w sprzeczności z postanowieniami art. 36 ust. 2 ustawy w związku z załącznikiem Nr 1 -1 Tabela - część B - Ip. 2 - tiret 2 do rozporządzenia. Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nadzoru dokonując oceny legalności aktów normatywnych podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, badając je w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, zasadnie stwierdził nieważność spornej uchwały. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych stanowiło już część porządku prawnego, jako że jego przepisy obowiązują od 1 lipca 2018 r. Skoro przepisami tego rozporządzenia Rada Ministrów ustaliła m.in. maksymalną wysokość wynagrodzenia zasadniczego, jakie można ustalić wójtom, burmistrzom i prezydentom miast organ nadzoru obowiązany jest zweryfikować uchwały również w zakresie zgodności z tymi przepisami rozporządzenia. Wobec powyższego Sąd skargę jako bezzasadną oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 37 ust. 3 w związku z art. 37 ust. 1 pkt. 4 u.p.s., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie co skutkowało błędnym uznaniem, że przepisy rozporządzenia stanowią podstawę dla ustalenia wynagrodzenia miesięcznego za pracę Prezydenta Miasta [...] i nie pozostają w sprzeczności z przepisami ustawy wskazującymi, iż górny limit wynagrodzenia osoby wybranej do pełnienia funkcji prezydenta miasta nie może przekroczyć siedmiokrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. 2) art. 178 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i wadliwe przyjęcie, że 37 ust. 1 pkt. 4 u.p.s. stanowi delegację dla Rady Ministrów dla określenia maksymalnego poziomu miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego pracownika samorządowego wybranego na stanowisko prezydenta miasta. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na zawiadomienie skierowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 15zzs(4) ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695, 875) strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 182 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Przechodząc zatem do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta odpowiednio burmistrza lub prezydenta miasta. Wynagrodzenie to ustala rada gminy w formie uchwały, na podstawie przepisów prawnych regulujących zasady wynagradzania zawartych w u.p.s., jak i w wydanym na podstawie art. 37 ust. 1 tej ustawy rozporządzeniu. Przepisy tego rozporządzenia, co wymaga podkreślenia, są źródłem powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczpospolitej Polskiej - zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji oraz źródłem prawa pracy w rozumieniu art. 9 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm.) - dalej: "K.p.". Stosunek pracy pracownika samorządowego z wyboru (wójta, burmistrza, prezydenta) jest szczególnym stosunkiem pracy ściśle związanym z pełnioną przez niego funkcją. W przypadku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przyjęcie mandatu oznacza zgodę na podjęcie zatrudnienia na warunkach określonych przez radę gminy w ramach prawa powszechnie obowiązującego czyli ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o pracownikach samorządowych i rozporządzeń wykonawczych do nich. Tym samym osoba wybrana na to stanowisko w organach gminy przyjmując mandat i obejmując stanowisko wójta (burmistrza, czy prezydenta) wyraża zgodę na zatrudnienie na tych warunkach. W wyroku z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt I PK 24/08 (LEX nr 658173) Sąd Najwyższy wskazał, że stosunek pracy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nawiązywany jest na podstawie wyboru. Wójt wybierany jest w wyborach bezpośrednich a czynności pracodawcy wykonuje wobec niego rada gminy. Stosunek pracy wójta należy analizować z uwzględnieniem publicznoprawnych aspektów wykonywania przez niego mandatu, który to mandat wyznacza czas trwania stosunku pracy. Tym samym wskazania wymaga, że o ile kwestia wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru nie została samodzielnie uregulowana w u.p.s., to jednakże przepisy tej ustawy mocą jej art. 37 ust. 1 zawierają upoważnienie ustawowe do określenia przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia m.in. warunki i sposób wynagradzania pracowników, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1. W rozporządzeniu przewidziane zostały stawki wynagrodzenia dla pracowników samorządowych z wyboru zarówno te obowiązujące do dnia 30 czerwca 2018 r. (w wysokości identycznej z dotychczas obowiązującymi na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, które utraciło moc 18 maja 2018 r.) jak i te w wysokości obniżonej, obowiązujące od 1 lipca 2018 r. Unormowanie art. 37 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych wyraźnie wskazuje upoważnienie do określania zasad wynagradzania pracowników samorządowych do kompetencji Rady Ministrów, a nie organów gminy. Tym samym rada gminy (rada miasta) nie może ustanawiać innych, szczególnych zasad wynagradzania pracowników gminy, aniżeli wynikające z powołanych powszechnie obowiązujących przepisów. W związku z powyższym za słuszne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przedmiotowa uchwała sprzeczna jest z postanowieniami Tabeli B stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że przedział kwoty wynagrodzenia zasadniczego dla prezydenta miasta (miasta na prawach powiatu) do 300 tys. mieszkańców został określony w załączniku Nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie z treścią załącznika Nr 1 - I Tabela - część B - Ip. 2 - tiret 2 do rozporządzenia, prezydentowi miasta (miasta na prawach powiatu) do 300 tys. mieszkańców można przyznać wynagrodzenie zasadnicze w wysokości 3800 zł - 5000 zł. Należy zauważyć, że stawki te obowiązują od 1 lipca 2018 r. Powyżej wskazany przepis załącznika do rozporządzenia ma zastosowanie do wynagrodzenia Prezydenta Miasta [...], gdyż jest to miasto na prawach powiatu do 300 tys. mieszkańców. Racje ma zatem Sąd Wojewódzki oraz organ nadzoru stwierdzając, że Rada Miasta [...] ustalając wysokość wynagrodzenia zasadniczego Prezydenta tego miasta jest obowiązana do jego ustalenia na poziomie wskazanym w rozporządzeniu, tj. w kwocie pomiędzy 3800 - 5000 zł, a nie jak ustalono w uchwale na poziomie 6200 zł. Wadliwie zatem w § 1 pkt 1 uchwały ustalono, że miesięczne wynagrodzenie zasadnicze Prezydenta Miasta [...] wynosić będzie 6200 złotych, co stoi - jak słusznie wskazał Sąd meriti - w sprzeczności z postanowieniami art. 36 ust. 2 u.p.s. w związku z załącznikiem Nr 1 -1 Tabela - część B - Ip. 2 - tiret 2 do rozporządzenia. Tymczasem przyznana Prezydentowi Miasta [...] kwota wynagrodzenia zasadniczego jest wyższa od dopuszczalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego przewidzianego w rozporządzeniu, co czyni niemożność uznania uchwały stanowiącej o tym wynagrodzeniu za legalnej. Strona skarżąca kasacyjnie wadliwie przy tym stoi na stanowisku, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 4 u.p.s., stąd przepisy te nie są wiążące a wskazany przez organ nadzoru przepis rozporządzenia nie może stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały rady gminy. Przeczy temu tak sposób stanowienia prawa jak i wskazana jako podstawa delegacja ustawowa. Tym samym nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 37 ust. 3 w związku z art. 37 ust. 1 pkt. 4 u.p.s. Zauważyć należy, że art. 37 ust. 1 u.p.s. zawiera wytyczne dotyczące określenia w rozporządzeniu wydawanym na jego podstawie poszczególnych elementów wynagrodzenia pracowników samorządowych. Zgodnie z treścią ust. 3 maksymalne wynagrodzenie osób, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 tj. pracowników pochodzących z wyboru, w tym prezydentów miast, nie może przekroczyć w okresie miesiąca siedmiokrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 373, 730 i 912). Należy zatem uznać, że wykładnia powyższego przepisu prowadzi do tego, iż określając w rozporządzeniu wysokość poszczególnych składników wynagrodzenia prezydentów miast Rada Ministrów musi uczynić to w taki sposób, by wysokość wynagrodzenia ustalana przez radę miasta nie mogła określić wynagrodzenia w kwocie wyższej niż kwota wyliczona w sposób określony w art. 37 ust. 3 u.p.s. W świetle poczynionych uwag i analiz stwierdzić należy, że organ nadzoru dokonując oceny legalności aktów normatywnych podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, badając je w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, zasadnie stwierdził nieważność spornej uchwały, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych stanowiło już część porządku prawnego, jako że jego przepisy obowiązują od 1 lipca 2018 r. Skoro przepisami tego rozporządzenia Rada Ministrów ustaliła m.in. maksymalną wysokość wynagrodzenia zasadniczego, jakie można ustalić wójtom, burmistrzom i prezydentom miast organ nadzoru obowiązany jest zweryfikować uchwały również w zakresie zgodności z tymi przepisami rozporządzenia. Wobec powyższego stwierdzić należało, że kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie przepisy nie naruszają norm konstytucyjnych, a zwłaszcza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, co oznacza w niniejszej sprawie, że organy gminy podejmując uchwały nie posiadają samodzielnych uprawnień do kwestionowania zgodności aktów prawnych niższego rzędu z Konstytucją RP. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.