II SA/Wa 2782/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę UZASADNIENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej Minister/organ) decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku Pana A. Ś. (zwanego dalej wnioskodawcą/skarżącym) o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm. dalej ustawa zaopatrzeniowa), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skarżący, wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2018 r. skarżący zarzucił organowi I instancji oparcie uzasadnienia zaskarżonej decyzji na "powierzchownym przejrzeniu" dokumentów, bez wyłonienia istotnych dla sprawy danych, niedokonanie analizy ww. dokumentów "w kontekście niepełnych materiałów archiwalnych z IPN i ABW" oraz niepodjęcie "próby ich rozszerzenia i potwierdzenia uzyskanych danych". Wskazał, że w pismach załączonych do akt szczegółowo opisał "mechanizm przesunięcia" go do SB, natomiast jego decyzja o podjęciu służby w MO spowodowana była ważnymi sprawami rodzinnymi, "nie była motywowana ideologicznie ani polepszeniem statusu materialnego". Odnosząc się do przesłanki wskazanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 skarżący opisał szczegółowo przebieg swojej służby w latach 1985-1990 podkreślając, iż nie zgadza się ze stwierdzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w kwestii dot. okresu jego służby pełnionej na rzecz państwa totalitarnego, gdyż na etacie WUSW nie pełnił "czynnej służby przez ponad 34 miesiące", co stanowi ponad połowę ww. przez organ okresu, (delegowanie do innych jednostek, przeszkolenia poza jednostką, urlopy, zwolnienia lekarskie), a co stanowi dowód krótkotrwałości jego służby przed dniem 31 lipca 1990 r. Podkreślił również, iż swoją służbę wykonywał z ogromnym zaangażowaniem podejmując się realizacji trudnych, niemożliwych do wykonania dla innych zadań operacyjnych, gdzie często działał jednoosobowo, bez wsparcia, na granicy utraty życia i zdrowia (orzeczone inwalidztwo II stopnia w związku ze służbą), co jednoznacznie wskazuje na fakt pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia oraz wybitne osiągnięcia w służbie szczególnie wyróżniające go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Ponadto zdaniem wnioskującego, jego czynne działania na rzecz "Solidarności", niesienie pomocy i wsparcia innym oraz przyczynienie się do rozluźnienia sytuacji w służbach i zmiany ich wizerunku świadczą o tym, że w przedmiotowej sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek". Minister, zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2018 r.. Stwierdził, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie. Organ wskazał, że Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie zainteresowanego uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Podniósł, że okres służby od dnia od dnia 16 kwietnia 1985 r. do dnia 31 sierpnia 2001 r., tj. przez 16 lat, 4 miesiące i 15 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia 16 kwietnia 1985 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. przez okres 5 lat, 3 miesięcy i 15 dni. Zdaniem Ministra skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 5 lat, 3 miesiące i 15 dni, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba ta nie nosiła znamion "tymczasowości". Jego zdaniem okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. W ocenie Ministra ponad pięcioletniego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go, jako odpowiadający wskazanej w decyzji wykładni językowej. Uznał, iż służba skarżącego była służbą wieloletnią, podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na ponad pięcioletni okres jej pełnienia - trwałą. Uznał, że w czasie służby strona dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Podniósł, że zakończenie okresu pełnienia przez ww. służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce co potwierdza postawione w decyzji tezy organów. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy . Wskazał, że sprawa prowadzona była bardzo przewlekle od dnia 5 stycznia 2017 r., do dnia 8 listopada 2019 r., tj. z naruszeniem art. 35 § 3 kpa a organ zasłania się zastosowaniem art 36 § 1 kpa, co w sytuacji ośmiokrotnego przesuwania terminu wydania decyzji przy rażącym przeciąganiu sprawy oraz nieprzestrzeganiu wielokrotnym przekraczaniu ustalanych przez MSWiA przesuniętych terminów uważa za nadużycie oraz celowe nękanie osoby w podeszłym wieku. Wskazał, że był jednym z pierwszych członków "Solidarności" i kierował jedną z większych grup "S" w Z. "Z." w B. W grudniu 1981 r. ponosząc ryzyko uratował od internowania czy aresztowania co najmniej 5 członków tej grupy. Podniósł, że za aktywność w "Solidarności" w 1983 r. zdegradowano go przenosząc na stanowisko o niższym uposażeniu odsuwając od kontaktu z załogą. Podniósł, że po 1981 r. aż do 1989 r. z narażeniem siebie i rodziny intensywnie pomagał i ratował z opresji wielu członków i działaczy "Solidarności" i nie tylko. Wskazał, że opisał to w pismach znajdujących się w aktach sprawy a w decyzji wspomniano o tym tylko zdawkowo (na str. 2 decyzji). Podniósł, że przesunięcie z MO do SB nastąpiło wbrew jego woli w połowie miesiąca maja 1985 r. na osobisty bezdyskusyjny rozkaz szefa WUSW w B.. Kwestionował, czas służby wyliczony przez IPN. Jego zdaniem będąc na etacie WUSW nie pełnił służby przez ponad 34 miesiące (ponad 2 lata i 10 miesięcy) a odejście od służby spowodowane było utratą zdrowia w związku ze służbę co uniemożliwiło kontynuację służby, przez co nie było możliwości wypracowania dłuższego jej stażu. W lipcu 1990 r. poddał się ocenie Wojewódzkiej Komisji Weryfikacyjnej w B. Komisja, dwukrotnie proponowała skarżącemu przejście do służby tworzonej Delegatury UOP w B. Wskazał, że był ciągle pod kontrolą sekcji ds. opozycji w służbie do 1989 r., był dyskryminowany za swoją postawę i poglądy niezgodne z ówczesną wizją służby. Wskazał, że służba w Delegaturze UOP w B.została opisana przez niego na wiele sposobów i dość szeroko. Zawrócił uwagę na to, że służbę prowadził na najtrudniejszym pierwszoliniowym odcinku . Wskazywał, że wyróżniano go nagrodami przez cały okres służby w UOP a istniejące raporty opisują sytuacje realnych zdarzeń zagrażających jego życiu i zdrowiu. W związku z powyższym wnosił uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z [...] listopada 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22ai art. 24a ww. ustawy zaopatrzeniowej. Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Stosownie zaś do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym z przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Informacji skarżący pełnił służbę przez 16 lat, 4 miesiące i 15 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa przez okres 5 lat, 3 miesięcy i 15 dni. Z powyższego wynika, iż ww. okres służby na rzecz państwa totalitarnego stanowi ok. 32 % całkowitej służby, a zatem znaczną jego część i z tego powodu jak słusznie twierdzi organ nie ma możliwości uznania go za okres krótkotrwały. Ponadto z akt sprawy wynika, iż w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskującego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia oraz brak jest zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury wydanego zgodnie z wyżej powołanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Jedną z przesłanek umożliwiających organowi zastosowanie wobec skarżącego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu jest "krótkotrwałość" służby na rzecz totalitarnego państwa. Ustawa o zaopatrzeniu nie zawiera definicji pojęcia "krótkotrwała służba". Zdaniem Sądu, odkodowanie powyższej klauzuli dokonane przez organ w zaskarżonych decyzjach jest prawidłowe. Krótkotrwały to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". Organ słusznie dokonał wykładni językowej sformułowania "krótkotrwała służba", wspierając swoje wywody zapisami ze słownika wyrazów bliskoznacznych. W ocenie Sądu, wyraz "krótkotrwały" wskazuje na czas pełnienia służby. Dlatego w niniejszej sprawie brak jest przesłanki wskazanej w art. 8a pkt 1) ustawy zaopatrzeniowej, co prawidłowo zostało dowiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie, ocenie Sądu, nie zaistniał również "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przesłanka ta będzie spełniona zarówno gdy zostaną spełnione łącznie przesłanki wskazane w pkt 1) i 2) przepisu, jednakże nie można wykluczyć sytuacji, gdy przesłanka ta w ogóle nie będzie odnosiła się do jakiegokolwiek okresu służby, bądź w ogóle nie będzie się wiązała ze służbą zainteresowanego funkcjonariusza a będzie dotyczyła np. takiego zdarzenia z jego życia, które pozwoli uznać wyjątkowość jego zasług albo dokonań dla Polski. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ustawodawca wprowadzając tę przesłankę zasadnie nie wiązał oceny organu co do określenia jaka to ma być przesłanka, ale wskazał jedynie na jej szczególne i uzasadnione znaczenie a zatem na jej szczególną wyjątkowość. W niniejszej sprawie, Minister stwierdził brak istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" i w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ustalenie to jest prawidłowe, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt uznawania funkcjonariusza za osobę profesjonalną nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku o jakim mowa w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu. W ocenie Sądu, szczególnie uzasadniony przypadek to przypadek o charakterze wyjątkowym, nadzwyczajnym. Samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż jest to obowiązek każdego funkcjonariusza. W niniejszej sprawie skarżący, w ocenie składu orzekającego, nie wykazał, żeby w przebiegu jego służby zaistniało szczególne zdarzenie o charakterze wyjątkowym, które wyróżniałoby go na tle innych funkcjonariuszy i pozwoliło na uznanie, że w jego sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek". Zatem organ zasadnie stwierdził, że wobec skarżącego nie ma możliwości wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z dnia [...] listopada 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] października 2018 r. odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zapatrzeniu nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.