II SA/Gl 1118/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie pobytu w domu pomocy społecznej oddala skargę. UZASADNIENIE Burmistrz Miasta O. decyzją z [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 54 ust. 1, art. 56 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił przyznania W. G. (dalej jako strona lub skarżący) reprezentowanemu przez doradcę tymczasowego R. G. przyznania miejsca w domu pomocy społecznej w O., z uwagi na wysoki koszt utrzymania, który nie odpowiada możliwościom finansowym Gminy. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że strona spełnia wymogi formalne do umieszczenia w domu pomocy społecznej z uwagi na stan zdrowia, z powodu którego wymaga całodobowej opieki. W trakcie prowadzonego postępowania zaproponowano skarżącemu miejsce w domu pomocy społecznej w S. oraz w Z., w których miesięczny koszt pobytu wynosi 4050 zł miesięcznie lub 3891 zł miesięcznie. Miesięczny koszt pobytu w domu pomocy społecznej w O. wynosi 6453 zł i przekracza możliwości finansowe Gminy. Podkreślono, że do wskazanego domu w roku poprzednim nie skierowano nikogo, a z tej formy pomocy korzysta w Gminie 17 osób przy średnim koszcie 3193 zł miesięcznie. Równocześnie organ ten mocą innej decyzji skierował stronę do domu pomocy społecznej w S. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez doradcę tymczasowego wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. W odwołaniu tym podkreślono, że wybrany przez gminę dom pomocy społecznej nie jest najbliżej miejsca zamieszkania strony, jak również wskazano, że dom w O. spełnia oczekiwania strony i jej doradcy tymczasowego oraz cieszy się dobrą opinią. Dom zlokalizowany w S. oddalony jest o godzinę jazdy od miejscowości zamieszkania doradcy tymczasowego i może to utrudnić kontakt z bratem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżono sytuację formalną w jakiej znajduje się strona i podkreślono, że mocą wyroku Sądu Rejonowego w M. strona została skierowana do domu pomocy społecznej odpowiedniego dla jego stanu zdrowia. Podkreślono, że z zaświadczenia lekarskiego wynika, że strona powinna zostać skierowana od domu pomocy społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie. W dalszej kolejności przybliżono przepisy normujące zasady kierowania osób do domów pomocy społecznej. W następstwie zestawienia stanu faktycznego i prawnego w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza przepisów prawa i jest prawidłowa. W uzasadnieniu tym wskazano, że wybór domu pomocy społecznej, do którego strona zostanie skierowana dokonany został z uwzględnieniem możliwości finansowych gminy. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez doradcę tymczasowego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sporządzoną przez radcę prawnego J. F. Wskazanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, art. 8 tego Kodeksu poprzez prowadzenie postępowania w sposób powodujący utratę zaufania do organów państwa, art. 12 § 1 wskazanego aktu poprzez zaniechanie wnikliwego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a w szczególności wysokości partycypacji Gminy w kosztach utrzymania strony w domu pomocy społecznej w O. , art. 75 przywoływanego Kodeksu poprzez nieprzeprowadzenie i niedopuszczenie wszystkich dowodów i twierdzeń mających wpływ na wynik sprawy, art. 80 tego Kodeksu poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Nadto wskazano na naruszenie art. 138 § 2 przywoływanego aktu polegające na jego nie zastosowaniu. W skardze tej podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 3 ust. 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez niewłaściwą wykładnię, art. 3 ust. 1 tej ustawy poprzez uznanie braku możliwości umieszczenia strony w wybranym domu pomocy społecznej, art. 3 ust. 3 wskazanego aktu poprzez nie uwzględnienie okoliczności uzasadniających umieszczenie strony w domu pomocy społecznej w miejscowości zamieszkania, art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez nie umieszczenie strony w placówce zlokalizowanej najbliżej miejsca zamieszkania, art. 54a tej ustawy poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wybrana przez organ placówka spełnia wszystkie przewidziane prawem wymogi, art. 55 ust. 1 i 2 przywoływanej ustawy poprzez ich niezastosowanie i nie uwzględnienie potrzeb strony, art. 60 ust. 1 i 2 powoływanej ustawy poprzez przedwczesne ich zastosowanie. W skardze tej podniesiono zarzut błędnej i wybiórczej oceny stanu faktycznego, a w szczególności faktycznej sytuacji materialnej strony i możliwości gminy w pokryciu kosztów pobytu w domu pomocy społecznej w O. W motywach skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za jej uwzględnieniem. Dla poparcia stawianych zarzutów przywołano liczne orzeczenia sądów administracyjnych. W uzasadnieniu skargi przedstawiono również warunki materialne i lokalowe występujące w placówce zlokalizowanej w O. jak również zakres dodatkowych świadczeń realizowanych na rzecz osób w niej zamieszkującej i zestawiono z domem pomocy społecznej w S., który oferuje skromniejsze warunki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. Nr 329 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Podniesiona powyżej okoliczność w rozpoznawanej sprawie odgrywa istotną rolę, ponieważ w sprawie tej występują dwie warstwy, jedna normatywna a druga pozanormatywna. Do warstwy pozanormatywnej sąd nie może się odnosić, natomiast zobowiązany jest do weryfikacji zaskarżonej do niego decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa. W przypadku osób nie mogących funkcjonować w środowisku ustawodawca przewiduje możliwość umieszczenia ich w domach pomocy społecznej. Czyli w specjalnych placówkach, w których osoby tego wymagające będą miały zapewnioną opiekę przez całą dobę. W pierwszej kolejności przyjdzie odnieść się do treści art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z powyższego przepisu wynika, że umieszczenie w domu pomocy społecznej jest publicznym prawem podmiotowym osoby, która wymaga całodobowej opieki, której nie można świadczyć w środowisku. Osobę, o której mowa powyżej, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a tej ustawy, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Przywołana treść art. 54 ust.2 ustawy o pomocy społecznej zawiera bezwzględny wymóg uzyskania zgody osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Bez zgody takiej osoby czy przedstawiciela ustawowego niezbędne jest uruchomienie innych działań, które pozwolą na podjęcie działań bez konieczności uzyskania przywoływanej tu zgody. We wskazanym przepisie zamieszczono dodatkowe regulacje o charakterze kierunkowym, a mianowicie osoba winna być umieszczona w domu pomocy społecznej odpowiedniego typu jak również akcentuje się, że dom taki winien być zlokalizowany jak najbliżej dotychczasowego miejsca zamieszkania. Równocześnie po myśli art. 55 ust. 1 powyższej ustawy dom pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających, zwanych dalej "mieszkańcami domu". Organizacja domu pomocy społecznej, zakres i poziom usług świadczonych przez dom uwzględnia w szczególności wolność, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa mieszkańców domu oraz stopień ich fizycznej i psychicznej sprawności. Unormowanie zawarte w art. 55 ust. 2 przywoływanej ustawy odnosi się do wszystkich domów pomocy społecznej i posiada charakter uniwersalny. Przy wyborze zakresu i rozmiaru świadczenia z pomocy społecznej w polu widzenia należy mieć także postanowienia art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tymi przepisami rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przywołanie powyższych przepisów w niniejszej sprawie jest o tyle zasadne, że z przedłożonych akt administracyjnych oraz z treści zaskarżonej decyzji wynika, że osoba wymagająca umieszczenia w domu pomocy społecznej spełnia wszystkie prawem przewidziane wymogi i co jest również istotne została do takiej formy pomocy skierowana. W rozpoznawanej sprawie spór między pełnomocnikiem skarżącego, a organami administracji sprowadza się do jednej kwestii, a mianowicie pełnomocnik skarżącego utrzymuje, że skarżący winien być skierowany do domu pomocy społecznej zlokalizowanego w O. Za takim rozwiązaniem przemawia to, że jest to miejscowość zamieszkania skarżącego, jak również lokalizacja domu i warunki jakie są w nim oferowane. Z kolei organ pierwszej instancji, a stanowisko to zostało podzielone przez organ odwoławczy utrzymuje, że z uwagi na fakt, że miejsce w domu pomocy społecznej w O. kosztuje 6453 zł miesięcznie, co wynika ze stosownych informacji zamieszczonych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to w przypadku domu pomocy społecznej w S. koszt taki wynosi 4050 zł, natomiast dla placówki zlokalizowanej w Z. 3891,62 zł miesięcznie. Mając na uwadze dochody skarżącego oraz osób zobowiązanych główny ciężar pokrywania kosztów pobytu w domu pomocy społecznej spadnie na gminę. Mając na uwadze ilość osób umieszczonych w tego typu placówkach i średni koszt ponoszony przez gminę w wysokości 3193 zł miesięcznie to tym samym skierowanie skarżącego do domu pomocy społecznej zlokalizowanego w O. przekracza możliwości pomocy społecznej. W kontekście takiego stanowiska rozważyć należy, czy jest ono prawidłowe i zasadne w kontekście skierowania do domu pomocy społecznej. Samo skierowanie do domu pomocy społecznej nie generuje jeszcze żadnych kosztów, natomiast z tym rozstrzygnięciem wiąże się zagadnienie ponoszenia odpłatności za pobyt w takiej placówce i to, że w przypadku nie uiszczenia takich kosztów przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej i jej rodzinę to obowiązek pokrywania tych kosztów spada na gminę, z której dana osoba pochodzi. Przywołane ustalenie oznacza, że ze skierowaniem osoby do domu pomocy społecznej łączy się obowiązek po stronie gminy pokrywania kosztów jej w nim pobytu, oczywiście w tych przypadkach, w których dochody danej osoby i osób zobowiązanych nie wystarcza na porycie tej opłaty. W rozpoznawanej sprawie skarżący dysponuje środkami pochodzącymi z renty socjalnej oraz zasiłki pielęgnacyjnego i świadczenia kompensacyjnego, co w łącznej wysokości daje kwotę około 1800 zł miesięcznie, co oznacza, że skarżący ponosił będzie opłatę w wysokości 70% dochodu, czyli 1240 zł, a resztę pokrywała będzie Gmina. W świetle powyższego zasadnie organ pierwszej instancji odwołał się do możliwości pomocy społecznej, ponieważ przyznanie skarżącemu miejsca w domu pomocy społecznej zlokalizowanego w O. generowało będzie dla niego bardzo wysokie koszty. Z tego też powodu przyznanie skarżącemu miejsca w innym domu zlokalizowanym także stosunkowo niedaleko od miejsca zamieszkania wynikało z ograniczonych możliwości pomocy społecznej i posiada to umocowanie w przywołanym powyżej art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Rozważenia jeszcze wymaga, czy organy administracji przy podejmowaniu tej decyzji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i czy dokonując wykładni mających zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej nie dokonały tego z naruszeniem obowiązujących reguł. Co do przekroczenia granic uznania administracyjnego stwierdzić należy, że przekroczenia takiego organy administracji publicznej nie dopuściły się, ponieważ w ocenie składu orzekającego w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny w sprawie i w sposób właściwy zinterpretowały mające w sprawie zastosowanie przepisy. W dalszej kolejności dokonały wyboru następstwa prawnego i w ramach przedstawionego ciągu działań organy te nie naruszyły obowiązujących przepisów prawa. Co do sposobu interpretacji przepisów mających zastosowanie w sprawie także skład orzekający nie dostrzegł naruszenia prawa, a zatem uznać należy, że przepisy te zostały w sposób właściwy zinterpretowane. W konsekwencji brak jest podstaw dla uwzględnienia wniesionej skargi. W skardze do tutejszego Sądu pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut naruszenia postanowień art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności nie wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie. Tak sformułowany zarzut w ocenie Sądu nie jest zasadny, ponieważ w skardze i w jej argumentacji nie wskazano jakich okoliczności organy administracji publicznej nie wyjaśniły. W ocenie składu orzekającego stan faktyczny sprawy uprawniał organy administracji publicznej do podjęcia rozstrzygnięcia. Odrębną kwestią jest natomiast to, że nie uwzględniły one oczekiwań skarżącego i jego doradcy tymczasowego, ale jak zostało to już wskazane organy administracji w tym zakresie wypowiedziały się w sposób jednoznaczny. W skardze podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 8 przywoływanego powyżej Kodeksu. Zarzut ten w ocenie Sądu nie jest zasadny, ponieważ organy administracji nie mogły wypowiedzieć się o wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej przed wydaniem decyzji o skierowaniu do takiego domu. Jednakże wydając decyzję o skierowaniu organ administracji publicznej musi mieć na uwadze okoliczności związane z ustaleniem odpłatności i tym, kto taką odpłatność będzie ponosił. Za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia postanowień art. 12 § 1 przywoływanego Kodeksu, przy czym zarzut naruszenia tego przepisu powiązany został z wyżej omówionym zarzutem. Nie znajdują umocowania w zgromadzonym materiale dowodowym zarzuty dotyczące naruszenia art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego jak również art. 80 i art. 138 § 2 tego aktu. Obok przedstawionych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W tym zakresie podniesiono zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie wypowiadającego się w sprawie składu orzekającego zarzut naruszenia tego przepisu nie jest zasadny, albowiem gmina w sposób czytelny i jednoznaczny wskazała jakimi kierowała się kryteriami przy wyborze kwestionowanego rozstrzygnięcia. Za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia postanowień art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Przypomnieć należy bowiem treść art. 55 ust. 1 tej ustawy, który przewiduje, że wszystkie domy pomocy społecznej muszą spełniać określone wymogi. Zatem we wskazanym zakresie organy administracji publicznej wypowiadające się w sprawie nie dopuściły się naruszenia tego przepisu, natomiast występujące zróżnicowanie w standardzie poszczególnych domów, mające przełożenie na koszt ich utrzymania, nie jest równoznaczne z naruszeniem przywołanych w skardze zarzutów naruszenia godności człowieka. W ocenie Sądu organy administracji publicznej nie dopuściły się naruszenia postanowień art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ w przepisie tym nie ma nakazu umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej położonym najbliżej, ale przy wyborze takiego domu należy się tym wskazaniem kierować. Wypowiadające się w sprawie organy administracji publicznej treść tego przepisu miały w polu widzenia i z tego powodu wskazały domy znajdujące się stosunkowo niedaleko miejsca zamieszkania skarżącego, choć nie wybrały tego zlokalizowanego najbliżej, ale wybór ten został uzasadniony i nie miał on charakteru samowolnego wyboru. W konsekwencji opowiedzieć należy się za stanowiskiem, że wypowiadające się w sprawie organy administracji publicznej nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.