I OW 93/22

SENTENCJA Dnia 6 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z.D. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego postanawia: wskazać Burmistrza [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Burmistrz W. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. D. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu wniosku organ wnioskujący podał, że w dniu 6 czerwca 2022 r. Z. D. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Wniosek ten następnie został przekazany do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. jako organu właściwego w sprawie. Wobec powyższego, organ wnioskujący ustalił, że Z. D. do dnia 21 marca 2016 r. był zameldowany w [...] na terenie gminy W.. Po tym terminie przeprowadził się do W., gdzie podjął pracę i przebywa tam do tej pory. Zamieszkuje w mieszkaniu użyczonym przez gminę W., który to lokal wyremontował i w nim mieszka. Obecnie zatem miejsce pobytu Z.D. znajduje się poza terenem gminy W. i nic nie wskazuje na to, by gmina ta w przyszłości stała się ponownie jego centrum życiowym. Dodano też, że zainteresowany jest obecnie uczestnikiem projektu "Prowadzenie wsparcia dla osób w kryzysie bezdomności..," finansowanego ze środków Gminy W.. Dlatego też został mu przyznany ("użyczony") lokal do remontu z zasobów tejże Gminy, a który to lokal – jak wyżej podano - zainteresowany wyremontował we własnym zakresie. W związku z tym, zdaniem organu wnioskującego, skoro Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. przyjął Z. D. do wspomnianego projektu, to tym samym uznał się za organ właściwy w niniejszej sprawie (z uwagi na miejsce zamieszkania wnioskodawcy). Burmistrz Gminy W. wskazał jednocześnie, że brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Obecnie Z. D. nie jest bowiem nigdzie zameldowany na pobyt stały. Mieszka jednak w lokalu mieszkalnym we W. przy ul. [...]. Nie ma przy tym w tym przypadku znaczenia kwestia tytułu prawnego, na podstawie którego zainteresowany zajmuje lokal ( umowa najmu, użyczenie, bądź inna forma). Istotny jest bowiem sam fakt zamieszkiwania przez zainteresowanego w pomieszczeniu będącym lokalem mieszkalnym. Skoro więc, zdaniem organu wnioskującego, Z.D. nie jest osobą bezdomną, to w tej sprawie ma zastosowanie art.101 ust.1 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta W. wnosił o wskazanie Burmistrza W. jako organ właściwy w sprawie. Organ pozostający w sporze wskazywał bowiem, że Z. D. przebywa wprawdzie na terenie Gminy W., jednak w miejscach krótkotrwałego pobytu przeznaczonego dla osób bezdomnych. Początkowo przebywał w Noclegowni dla Bezdomnych Mężczyzn przy ul. [...], a następnie - realizując podpisany Indywidualny Program Wychodzenia z Bezdomności - uczestniczył m.in. w projekcie "Prowadzenie wsparcia dla osób w kryzysie bezdomności w oparciu o włoską metodę Laboratorio Abbastanza". W ramach wskazanego projektu - jak wyjaśnił Prezydent Miasta W. - uczestnicy przebywają w lokalach treningowych udostępnionych krótkotrwale na czas trwania projektu, w związku z tym nie są to lokale mieszkalne w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. W przypadku zaś osoby bezdomnej nie może być mowy o miejscu zamieszkania. W takim przypadku nie bada się zatem jej zamiaru stałego pobytu, ale ustala tylko jej status. W związku z tym, jak kontynuował uczestnik postępowania - bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, że Z.D. wystąpił do Gminy W. o przyznanie lokalu do remontu z zasobów gminnych. Obecnie remontuje lokal a po zakończeniu remontu będzie miał możliwość zamieszkania w nim i wyjścia z bezdomności. Na dzień jednak składania wniosku, jak również obecnie, nie jest znany możliwy termin do zamieszkania w w/w lokalu z uwagi na brak zezwolenia na dopuszczenie go do użytkowania. Ponadto, jak podkreślił Prezydent W., Z. D. złożył wniosek o przyznanie lokalu zarówno w gminie W. jak i w gminie W.. Z tych przyczyn, zdaniem strony uczestniczącej w sporze, organem właściwym do udzielenia pomocy Z. D. poprzez przyznanie specjalnego zasiłku celowego winien być wskazany organ gminy ostatniego miejsca zameldowania zainteresowanego na pobyt stały tj. Gmina W.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe w sprawie rozpoznania wniosku Z. D. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma zaś treść art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej jako "u.p.s."). Zgodnie bowiem z tym przepisem, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Pojęcie osoby bezdomnej, na potrzeby ustawy o pomocy społecznej, definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych za wyjątkiem pomieszczeń przeznaczonych do krótkotrwałego pobytu, w szczególności w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użyty zwrot "w szczególności" wskazuje jedynie na przykładowy charakter wyliczenia i wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie istotne - z punktu widzenia wskazanych wyżej przesłanek warunkujących ustalenie właściwości miejscowej organu - jest to, że na dzień złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Z. D. przebywał w lokalu, do którego - jako osoba bezdomna (przebywająca wcześniej w Noclegowni dla Bezdomnych Mężczyzn we W.) - został skierowany w ramach realizowanego przez Gminę W. Programu Wychodzenia z Bezdomności. W ramach tego projektu, uczestnicy skierowani zostali do tzw. lokali treningowych, udostępnionych krótkotrwale – na czas trwania projektu. Powyższe wskazuje zatem na wyłącznie przejściowy charakter przebywania zainteresowanego w takim lokalu. Pomimo więc, że Z. D. korzysta z w/w lokalu, jednak ze względu jego charakter nie może być ona uznany za lokal mieszkalny w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Powyższe uzasadnia również fakt, że lokal ten nie został jeszcze formalnie dopuszczony do użytku a został jedynie udostępniony na cele projektu jako tymczasowe wsparcie dla osób bezdomnych. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, zainteresowany nie posiada obecnie adresu zameldowania na pobyt stały. W okolicznościach zatem analizowanej sprawy należy więc przyjąć, że Z. D. - jako niezamieszkujący w lokalu mieszkalnym i niezameldowany na pobyt stały – jest osobą bezdomną - w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Z tych powodów - zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. - właściwym do rozpoznania wniosku Z.D. o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej jest organ gminy ostatniego miejsca zameldowania zainteresowanego na pobyt stały, tj. Burmistrz W.. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.