I OSK 4418/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Gd 59/18 w sprawie ze skargi P. G. na bezczynność [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem wydanym w dniu 14 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 59/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. G. na bezczynność [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. (data wpływu do organu [...] kwietnia 2018 r.) P. G. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o podanie następujących informacji: 1. ile zostało odnotowanych Niepożądanych Odczynów Poszczepiennych (dalej zwanych jak "NOP") w ciągu ostatnich 10 lat na terenie działania organu po podaniu szczepionki przeciwko: gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B; 2. ile zostało odnotowanych NOP w ciągu ostatnich 10 lat na terenie działania organu dotyczących szczepień przeciwko: gruźlicy (BCG), wirusowemu zapaleniu wątroby typu B (EUVAX, ENGERIK); 3. jaki charakter miały odnotowane NOP (z podziałem na ilość i rodzaje – w zakresie pytania 1 oraz 2); 4. czy zostały odnotowane przypadki śmiertelne; 5. w jaki sposób i przez kogo jest ustalana aktualna sytuacja epidemiologiczna na terytorium Polski, w oparciu o którą jest opracowywany Program Szczepień Ochronnych na dany rok; 6. z jakich względów nie zostało wydane rozporządzenie właściwego ministra do spraw zdrowia przewidziane w art. 4 ust. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi; 7. czy w Polsce przeprowadza się badania nowonarodzonych dzieci w celu stwierdzenia, czy dziecko narodziło się z wrodzoną obniżoną odpornością; 8. czy rejestr NOP prowadzony przez organ podlega kontroli sądowej; jeśli tak, to jaki sąd jest władny, jeśli nie, to z jakiego powodu nie podlega kontroli; 9. czy stwierdzenie ciężkiego NOP powoduje skutki prawne (np. konieczność wycofania partii szczepionki); 10. z jakiej statystyki wynikają dane, którymi organ dysponuje; 11. od którego roku dane te są gromadzone; 12. czy w innych krajach Unii Europejskiej szczepienia, do których wzywa organ mają charakter obowiązkowy; 13. czy w związku z przystąpieniem Polski do UE w roku 2004 i obowiązującą w ramach UE zasadą swobody przepływu osób odnotowano epidemie chorób, co do których w krajach UE szczepienia są dobrowolne; 14. wedle Światowej Organizacji Zdrowia wszczepialność na Ukrainie nie przekracza 50% zaś od 11 czerwca 2017 r. obywatele Ukrainy poruszają się swobodnie w ramach strefy Schengen (bez wiz) i obecnie przebywa ich na terytorium naszego państwa blisko 1 milion - czy w związku z powyższym odnotowano epidemie chorób, których przymus dotyczy wśród tych obywateli lub obywateli naszego kraju; 15. czy wystosowując pismo przymuszające do szczepienia, organ jest świadomy ilości powikłań poszczepiennych nieodnotowanych, a który to problem z odnotowywaniem zauważa prof. Andrzej Zieliński, prof. Jacek Wysocki, dr Hanna Czajka (Neurologia i Neurochirurgia Polska 2004; 38, 1 (supl. 1): S 17 S 24) oraz dr Paweł Grzesiowski (wywiad z dnia 5 grudnia 2016 r., telewizja WP, program Tu i teraz); 16. czy organowi jest znane orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w kwestii obowiązku szczepień wskazujące, że przymus stanowi naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w sytuacji przymusu szczepień i braku systemu odszkodowawczego; 17. czy organowi jest wiadomo, czy w związku z jego działalnością została skierowana już skarga do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka; 18. czy prawdą jest, że organ dystrybuuje, dystrybuował, sprzedawał, sprzedaje szczepionki; 19. jaki zysk organ uzyskał z dystrybucji, sprzedaży szczepionek z uwzględnieniem podziału na poszczególne lata kalendarzowe, jak i sumaryczny; 20. czy nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego Państwa Prawa w szczególności z zasadą państwa prawa, zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników, przymuszanie do szczepień przez ten sam organ, który prowadzi rejestr NOP, mający świadczyć o bezpieczeństwie szczepień, jak i dystrybuujący, sprzedający szczepionki, do których szczepienia przymusza; 21. czy organ kontrolował przychodnię i [...] znajdującą się na [...],[...] w [...], które wykonują szczepienia, w szczególności, czy posiadają one agregat zabezpieczający przerwanie dostaw energii elektrycznej; jeśli tak, to kiedy przeprowadzona była kontrola przychodni, która wykonuje szczepienia; 22. czy szczepionki, które mają być podane były w sposób prawidłowy przechowywane; 23. czy w zakresie szczepionki, która ma być podana, został zachowany ciąg chłodniczy pomiędzy Ministerstwem Zdrowia, hurtownią, apteką, przychodnią czy też właściwą państwową powiatową stacją sanitarną; 24. treści dokumentu, w którym skarżący odmówił szczepień przeciwko gruźlicy oraz wirusowemu zapaleniu wątroby typu B dziecka M. G. urodzonej [...] lutego 2018 r. oraz wskazanie, jaki dokument świadczy o odmowie przez niego szczepień przeciwko gruźlicy oraz wirusowemu zapaleniu wątroby typu B jego dziecka; 25. wskazanie wyników badań laboratoryjnych, na podstawie których organ twierdzi, że w skład szczepionki wchodzą atenuowane, czyli odzjadliwione albo niezjadliwe drobnoustroje, inaktywowane patogeny, ich fragmenty lub produkty metaboliczne pozbawione zjadliwości oraz wskazanie, czy w składzie szczepionek przeciwko gruźlicy oraz wirusowemu zapaleniu wątroby typu B znajdują się odzjadliwione albo niezjadliwe drobnoustroje, inaktywowane patogeny, ich fragmenty lub produkty metaboliczne pozbawione zjadliwości; 26. wskazanie umocowania prawnego, na podstawie którego organ twierdzi, że szczepienia są obecnie najlepszą, skuteczną metodą zapobiegania chorobom zakaźnym oraz wskazanie, jaki dokument świadczy o tym, że szczepienia są obecnie najlepszą, skuteczną metodą zapobiegania chorobom zakaźnym, a także wskazanie, czy organ posiada wyniki badań, które świadczą o tym, że szczepienia są obecnie najlepszą, skuteczną metodą zapobiegania chorobom zakaźnym wraz ze wskazaniem treści przedmiotowego dokumentu oraz wyników badań; 27. wskazanie wyników badań laboratoryjnych, na podstawie których organ twierdzi, że szczepionki, tak, jak i wszystkie leki, mogą być przyczyną działań niepożądanych oraz wskazanie, czy organ posiada wyniki badań laboratoryjnych, które świadczą o tym, że szczepionki i wszystkie leki mogą być przyczyną działań niepożądanych oraz czy organ posiada wyniki badań laboratoryjnych, które świadczą o tym, że szczepionki przeciwko gruźlicy oraz wirusowemu zapaleniu wątroby typu B mogą być przyczyną działań niepożądanych; 28. wskazanie wyników badań laboratoryjnych, na podstawie których organ twierdzi, że szczepionki nie wywołują chorób zakaźnych, przeciwko którym są stosowane oraz wskazanie, czy organ posiada wyniki badań laboratoryjnych, które świadczą o tym, że szczepionki nie wywołują chorób zakaźnych, przeciwko którym są stosowane; 29. wskazanie wyników badań laboratoryjnych, na podstawie których organ twierdzi, że szczepionki, są najlepiej sprawdzonymi pod względem bezpieczeństwa preparatami farmaceutycznymi oraz wskazanie, czy organ posiada wyniki badań laboratoryjnych, które świadczą o tym, że szczepionki są najlepiej sprawdzonymi pod względem bezpieczeństwa preparatami farmaceutycznymi; 30. wskazanie wyników badań laboratoryjnych, na podstawie których organ twierdzi, że łagodny odczyn poszczepienny jest naturalnym zjawiskiem oraz wskazanie wyników badań laboratoryjnych, na podstawie których organ twierdzi, że poważne, bardzo ciężkie odczyny poszczepienne zdarzają się rzadko – raz na kilka do kilkunastu tysięcy, raz na setki tysięcy, a nawet miliony dawek; wskazanie, czy organ posiada wyniki badań laboratoryjnych, które świadczą o tym, że poważne, bardzo ciężkie odczyny poszczepienne zdarzają się rzadko – raz na kilka do kilkunastu tysięcy, raz na setki tysięcy, a nawet miliony dawek oraz wskazanie, czy organ posiada wyniki badań laboratoryjnych, które świadczą o tym, że niepożądane odczyny poszczepienne stanowią dla dziecka mniejsze ryzyko niż choroba zakaźna, gruźlica oraz wirusowe zapalenie wątroby typu B; a także wskazanie, jakie mogą wystąpić łagodne, poważne i bardzo ciężkie niepożądane odczyny poszczepienne po podaniu dziecku szczepionki przeciwko gruźlicy oraz wirusowemu zapaleniu wątroby typu B; 31. wskazanie wyników badań laboratoryjnych, na podstawie których organ twierdzi, że szczepienia mają na celu ochronę indywidualną osoby zaszczepionej, ale również zmniejszają ryzyko zachorowania innych dzieci i członków rodziny oraz wskazanie, czy organ posiada wyniki badań laboratoryjnych, które świadczą o tym, że szczepienia mają na celu ochronę indywidualną osoby zaszczepionej, ale również zmniejszają ryzyko zachorowania innych dzieci i członków rodziny; 32. wskazanie z uwagi na jakie przeciwwskazania do szczepienia przeciwko gruźlicy oraz wirusowemu zapaleniu wątroby typu B lekarz powinien podjąć decyzję o długotrwałym odroczeniu szczepienia ochronnego; 33. wskazanie wyników badań laboratoryjnych, na podstawie których organ twierdzi, że masowe szczepienia wyeliminowały chorobę zakaźną ospę prawdziwą oraz wskazanie, czy organ posiada wyniki badań laboratoryjnych, które świadczą o tym, że masowe szczepienia wyeliminowały chorobę zakaźną ospę prawdziwą; 34. wskazanie, które ruchy antyszczepionkowe głoszą fałszywe, pseudonaukowe teorie dotyczące negatywnego wpływu szczepionek na zdrowie dzieci; oraz, w celu zapoznania się ze stanowiskiem naukowców, dotyczącym negatywnego wpływu szczepionek na zdrowie dzieci, wskazanie naukowców, ich imion i nazwisk oraz tytułów naukowych i wskazanie, którzy naukowcy z Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego Państwowego Zakładu Higieny w [...], głosili (głoszą) negatywny wpływ szczepionek na zdrowie dzieci. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ udzielił szczegółowej odpowiedzi na wszystkie pytania, wychodząc poza zakres objętymi pytaniami oraz gromadzonych przez siebie informacji. W dniu [...] maja 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej w żądanym zakresie, w szczególności poprzez nieudzielenie informacji w zakresie pkt 7 wniosku. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt, orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny. W wydanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, że informacje zbierane i wytwarzane przez organy inspekcji sanitarnej zgodnie z art. 2 w zw. z art. 5 pkt 1, 2, 3, 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1261) w ramach prowadzonego nadzoru sanitarnego, w tym sanitarnego zabezpieczenia granic państwa, analiz i ocen epidemiologicznych, opracowywania programów i planów działalności zapobiegawczej i epidemiologicznej dla podmiotów leczniczych, ustalenia zakresu i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowania nadzoru w tym zakresie, zgodnie z orzecznictwem co do zasady stanowią informację publiczną. Informacji tej nie stanowią natomiast informacje o procedurze zbierania informacji o sytuacji epidemiologicznej, jak i podmiotach uczestniczących w tej procedurze, co wynika z przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ udzielił szczegółowej odpowiedzi na wszystkie postawione przez skarżącego pytania, wychodząc poza zakres objęty pytaniami oraz gromadzonych przez siebie informacji z urzędu, informując w tym zakresie skarżącego, gdzie takie informacje może znaleźć. Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do zarzucenia organowi bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. P. G. złożył skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1/ art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez zawężenie przedmiotu sprawy wyłącznie do zbadania kwestii bezczynności postępowania, podczas gdy Sąd z urzędu obowiązany był do dokonania kontroli przewlekłości postępowania, 2/ art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez zawężenie przedmiotu sprawy wyłącznie do zbadania kwestii bezczynności postępowania, podczas gdy Sąd z urzędu obowiązany był do dokonania kontroli przewlekłości postępowania, 3/ art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nie orzeczenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjdzie wyjaśnić, że przez pojęcie "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717). Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Fakt, że Sąd pierwszej instancji w motywach uzasadnienia zaskarżonego wyroku z dnia 14 sierpnia 2018 r. wprost nie przywołał sformułowania "przewlekłość", nie oznacza, że kwestii tej nie badał i nie odniósł się do niej. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego cały wywód Sądu oceniający przedmiot i obszerność złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz termin i sposób udzielenia przez organ odpowiedzi na wniosek stanowi ocenę przesłanek determinujących stwierdzenie przewlekłości postępowania. WSA w Gdańsku szczegółowo odniósł się do pytań złożonego wniosku oraz przeanalizował udzieloną przez organ odpowiedź, która wykraczała poza zakres objęty pytaniami oraz gromadzonych przez niego informacji z urzędu. Uwzględniając obszerność złożonego wniosku, przeanalizował również czas trwania postępowania. Usprawiedliwionych podstaw nie zawierał również zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd rozpoznał właściwą sprawę w jej granicach, dokonał gruntownej analizy, dając temu wyraz w uzasadnieniu wyroku. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby Sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał jej kontroli w pełnym zakresie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. To, że skarżący nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia rzeczonego przepisu. W powyższym stanie faktycznym, zupełnie niezrozumiałe jest działanie skarżącego, który po uzyskaniu od organu wyczerpującej i wykraczającej poza zakres jego obowiązków odpowiedzi na bardzo obszerny wniosek o udostępnienie informacji publicznej najpierw wnosi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.