I OSK 2343/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 237/20 o odrzuceniu skargi M.S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym postanawia oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 31 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 237/20 odrzucił skargę M.S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym. W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), sąd odrzuci skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Wskazał, że M.S. przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczynił uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na obciążenie nieruchomości oznaczonej nr [...] ograniczonym prawem rzeczowym polegającym na ustanowieniu służebności przejazdu dla każdorazowego właściciela działki nr [...] (działki położone w obrębie [...] – Miasto [...]). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej w skrócie "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego unormowania wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną postępowania toczącego się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis – nie jest skargą wnoszoną w interesie publicznym. Nie wystarczy zatem samo powołanie się na przysługujący skarżącemu interes prawny lub wykazanie ewentualnych sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały. Konieczne jest wykazanie, jakie konkretne prawa lub uprawnienia danego podmiotu zostały naruszone. Potencjonalne zagrożenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia nie stwarza legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu pierwszej instancji, M.S. nie wykazał, że posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], której przedmiotem jest wyrażenie zgody na obciążenie nieruchomości oznaczonej nr [...], wchodzącej w zasób komunalny Gminy [...], ograniczonym prawem rzeczowym polegającym na ustanowieniu służebności przejazdu dla każdorazowego właściciela działki nr [...]. Skarżący nie jest właścicielem żadnej z wyżej wymienionych działek. Z obszernej skargi oraz pisma z dnia 28 maja 2020 r. wynika, że skarżący jest aktywnie zaangażowany w działalność społeczną, która jest wyrazem troski skarżącego o "Uzdrowisko [...]". Wskazuje to w istocie na interes faktyczny skarżącego, a nie jego interes prawny. M.S. nie wykazał w konsekwencji, że przepisy zaskarżonej uchwały naruszały jego konkretne uprawnienia lub obowiązki. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.S., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej w skrócie "u.s.g."), poprzez przyjęcie, że skarżący w niniejszej sprawie nie posiada interesu prawnego oraz że żadne uprawnienia skarżącego nie zostały naruszone, podczas gdy skarżący w sposób dostateczny wykazał, że posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, iż jest on byłym pracownikiem zakładu mieszczącego się w [...], a ponadto bierze on aktywny udział w zebraniach Rady Miasta i Gminy [...], co w sposób jasny wskazuje na to, że posiada on interes prawny w niniejszej sprawie, gdyż w sposób istotny zostały naruszone jego prawa dotyczące wyrażenia zgody na obciążenie nieruchomości oznaczonej nr [...] ograniczonym prawem rzeczowym polegającym na ustanowieniu służebności przejazdu dla każdorazowego właściciela działki nr [...], a co więcej, zostały naruszone prawa "Uzdrowiska [...]" z którym skarżący jest związany; 2. art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020, poz. 713), poprzez niesłuszne przyjęcie, że skarżący nie ma interesu w kierowaniu przedmiotowej sprawy do sądu administracyjnego, przez co zostaje mu w sposób całkowity odebrane prawo do sądu wynikające przez przepisów Konstytucji RP, w sytuacji, gdy: po pierwsze, jako mieszkaniec gminy [...]; po drugie, jako osoba korzystająca z Parku Zdrojowego [...]; po trzecie, jako osoba aktywnie biorąca udział w sesjach rady miasta – ma on interes prawny w niniejszej sprawie polegający na tym, iż posiada prawo do sprzeciwu dotyczącego uchwał, które dotyczą nieruchomości znajdujących się na terenie gminy, w której skarżący mieszka, a co więcej, na skutek ostania się w/w aktu administracyjnego skarżący będzie miał w znacznym stopniu uszczuplone swoje uprawnienia dotyczące korzystania z Parku Zdrojowego [...], podczas gdy skarżący ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia niniejszej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd; 3. całkowite zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji dokonania krytycznej oceny zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim odnosi się ona do ustanowienia obciążenia nieruchomości oznaczonej nr [...] ograniczonym prawem rzeczowym polegającym na ustanowieniu służebności przejazdu dla każdorazowego właściciela działki nr [...], polegające na całkowitym braku skontrolowania tej uchwały pod kątem prawnym, a ponadto niesprawdzeniu faktu, iż powyższa uchwała w sposób istotny narusza interes prawny i faktyczny skarżącego; II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 151 P.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi w całości bez wyraźnych ku temu przesłanek; 2. art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz art. 7a K.p.a., poprzez wydanie przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia z pominięciem obowiązku do wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych oraz zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącego, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, nadanie sprawie dalszego biegu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, podać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak w tej sprawie zestawienie zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazuje, że powinny być one rozpoznane łącznie. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., skargi M.S. z powodu braku zaistnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym, stosownie do wymagań określonych w art. 101 ust. 1 u.g.n. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie przyjmuje się, że w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego przymiot strony jest kształtowany na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały bądź jej poszczególnych zapisów otwiera naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Oznacza to, że dany podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.g.n., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała, poprzez naruszenie prawa, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu materialnego), pozbawia go prawnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Wykazaniu podlega zatem naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego na jego sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.g.n., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13). Na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną), przy czym naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.g.n., musi zatem wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawidłowo uznał, że M.S. nie wykazał, aby istniał związek między jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza bezpośrednio jego interes prawny lub uprawnienie. M.S. kwestionuje uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], której przedmiotem jest wyrażenie zgody na obciążenie nieruchomości oznaczonej nr [...], wchodzącej w zasób komunalny Gminy [...], ograniczonym prawem rzeczowym polegającym na ustanowieniu służebności przejazdu dla każdorazowego właściciela działki nr [...]. Skarżący nie jest jednak właścicielem żadnej z w/w działek. Podnosi natomiast, że jest byłym pracownikiem zakładu mieszczącego się w [...], bierze aktywny udział w zebraniach Rady Miasta i Gminy [...] oraz jest aktywnie zaangażowany w działalność społeczną, która jest wyrazem troski skarżącego o "Uzdrowisko [...]". Powołane okoliczności nie kreują bezpośrednio żadnych ograniczeń, czy też uprawnień skarżącego, nie uniemożliwiają ich realizacji, jak też nie nakładają na niego żadnych obowiązków lub ograniczeń. Oznacza to, że nie kształtują one wprost sytuacji prawnej skarżącego, bowiem wskazują jedynie na jego interes faktyczny, a nie interes prawny, którego naruszenie pozwalałoby dopiero na dokonanie merytorycznej oceny zakwestionowanej uchwały. Brak naruszenia zaskarżoną uchwałą bezpośredniego i realnego interesu prawnego M.S. nie pozwalał zatem na przyjęcie, że jest on legitymowany do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Skutkowało to w konsekwencji prawidłowym uznaniem przez Sąd pierwszej instancji skargi za niedopuszczalną i jej odrzuceniem w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.g.n. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.