II OSK 1727/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 137/21 w sprawie ze skargi Z.N. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę pomostu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Z.N. na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/Ol 137/21, Wojewódzki Sad Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.N. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę pomostu I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądził od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] września 2020 r. do Starosty M. wpłynął wniosek Z.N. o udzielenie pozwolenia na rozbudowę istniejącego pomostu rekreacyjnego na jeziorze C.. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę istniejącego pomostu rekreacyjnego na działce nr ewid. [...] (jezioro C.) na wysokości działki nr ewid. [...] obręb [...] miasto M. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Z.N. , zarzucając naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), dalej "p.bud.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na terenie elementarnym oznaczonym jako [...] (teren wód powierzchniowych) dopuszcza się realizację jedynie pomostów. W ocenie organu zamiarem inwestora nie rozbudowanie pomostu, ponieważ inwestor planuje na nim usytuowanie innego obiektu budowlanego, bądź nadbudowując pomost, tworzy inny obiekt budowlany, mianowicie altanę. Wojewoda stanął na stanowisku, że budowa przedmiotowej altany stoi w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W ocenie Wojewody nie można zamierzenia inwestycyjnego określać, jako rozbudowy pomostu, gdyż w rezultacie powstanie nowy samodzielny obiekt budowlany, a mianowicie altana trwale związana z gruntem, gdyż posadowienie stanowić będzie istniejąca konstrukcja pomostu, która w istocie połączona jest z gruntem za pomocą podpór - pali zakotwionych w dnie akwenu. Potwierdza to również decyzja Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w O. z dnia [...] lipca 2020 r., na mocy której udzielono inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie altany na istniejącym pomoście, określając jej charakterystyczne parametry, a także dokładne współrzędne geograficzne narożników altany pozwalające na umiejscowienie jej w terenie. Wymienione w pozwoleniu wodnoprawnym elementy, to nic innego jak parametry budynku, które ustala się wydając decyzję o zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku planu miejscowego chcąc budować budynek. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Z.N. nie godząc się z ustaleniami organów nadzoru budowlanego, że planowana inwestycja prowadzi do budowy budynku na istniejącym pomoście, ponieważ nie będzie to obiekt m.in. wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i , że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego, podczas gdy plan ten dopuszcza możliwość budowy, a tym samym i rozbudowy pomostów, czego dotyczy niniejsza inwestycja; W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględniając skargę wskazał, że na obszarze, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu śródmieścia w M. jako obszaru koncentracji usług ogólnomiejskich, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] grudnia 2014 r. Obszar, na którym znajduje się pomost, którego dotyczył wniosek o rozbudowę oznaczono jako [...] przeznaczenie – teren wód powierzchniowych. Zgodnie z § 84 ust. 2 pkt 2 planu na terenie tym dopuszcza się lokalizację pomostów. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy nie wyjaśniły w sposób racjonalny i przekonujący dlaczego uznały, że na pomoście ma powstać altana. Być może tok rozumowania organów ukształtowany został poprzez określenie zawarte w projekcie budowlanym stwierdzające, że dotyczy on pozwolenia na rozbudowę pomostu rekreacyjnego poprzez dobudowę altany. Zdaniem Sądu, stwierdzenie to określić można przynajmniej jako niefortunne, ale jednocześnie nie dowodzące tego, że na pomoście powstanie altana. Analizie organów powinna być poddana całość projektu budowlanego, aby wyjaśnić to, czy na pomoście ma powstać inny obiekt budowlany, czy też istniejący pomost ma być jedynie zadaszony. W planie miejscowym brak jest uszczegółowienia, jakie wymiary pomosty te mają posiadać i czy mogą być np. zadaszone. Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał definicję altany ze Słownika języka polskiego, jako budowli ogrodowej o ażurowych ścianach. Wskazał, że podobnie w tej kwestii wypowiadają się sądy określając ją jako budowlę o lekkiej konstrukcji, mającej zazwyczaj ażurowe ściany, budowaną w ogrodzie i przeznaczoną do odpoczynku. Podkreślił, że od altany zaś należy odróżnić wiatę budowlaną, która nie ma co najmniej jednej ściany i jest wsparta na słupach, które są głównym elementem konstrukcyjnym. W konsekwencji, nie podzielił stanowiska Wojewody, że długość, szerokość, wysokość, kąt nachylenia dachu, oraz materiał, z którego dach ma być wykonany są wielkościami charakterystycznymi dla altany, a nie wiaty czy zadaszenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy dokonując kwalifikacji projektowanej inwestycji oparły się niejako "na sztywno" na pojęciu altany, które faktycznie znalazło się we wniosku inwestora dotyczącym przebudowy. Jednakże rolą organu było dokonanie precyzyjnej analizy planowanego przedsięwzięcia i ocena tego, czy taki nowopowstały obiekt będzie nadal jedynie pomostem. Nietrudno bowiem wyobrazić sobie, że może istnieć zadaszony (przynajmniej częściowo) pomost, który w dalszym ciągu pełni swoją pierwotną funkcję i nie jest żadną altaną. W istocie powinna decydować faktyczna konstrukcja takiego obiektu a nie jego nazwa, choćby wskazana we wniosku inwestora. W skardze kasacyjnej Wojewoda Warmińsko-Mazurski zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.bud. w zw. z § 84 uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu śródmieścia w M. jako obszaru koncentracji usług ogólnomiejskich" przez błędną wykładnię i przyjęcie, że obiekt pomostu wyposażony w zadaszenie, którego wykonanie doprowadzi w istocie do powstania samodzielnego obiektu budowlanego, trwale związanego z gruntem, którego posadowienie stanowić będzie istniejąca konstrukcja pomostu połączona z gruntem za pomocą podpór – pali zakotwiczonych w dnie akwenu, w dalszym ciągu stanowi pomost, którego budowa jest dopuszczalna w świetle regulacji planu miejscowego. Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., podczas gdy zasługiwała ona na oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania i zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu podniesiono, że ustawodawca wprowadzając w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.bud. wymóg "zgodności" projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy "brak sprzeczności". W planie miejscowym brak jest definicji pomostu, ale wg § 3 ust. 2 tego planu, pojęcia i określenia użyte w ustaleniach planu, a w nim nie zdefiniowane, należy rozumieć zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, Polskimi Normami, a w razie ich braku, zgodnie z ich ogólnym rozumieniem słownikowym. Powołując się na definicję pomostu zawartą w Słowniku języka polskiego PWN oraz regulację dotyczącą pomostów w art. 29 ust. 1 pkt 9 p.bud. autor skargi kasacyjnej stwierdził, że pomost to obiekt przestrzenny, trwale zajmujący akwen wodny, którego parametrami charakterystycznymi są długość, szerokość oraz wysokość od korony do dna akwenu. W takim ujęciu trudno dopatrywać się występowania zadaszenia nad platformą lub jej częścią, kreującą nowy parametr charakterystyczny, tj. wysokość pomostu. Dalej organ wskazał, że świetle definicji zawartych w Słowniku języka polskiego PWN i orzeczeniach sądów administracyjnych, w przypadku wiaty i altany ich podstawową funkcją jest zapewnienie ochrony danego terenu przed słońcem i deszczem, niekiedy połączone ze stworzeniem dodatkowych osłon przez ściany. Wykonanie zadaszenia całego pomostu, opartego o ściany szkieletowe, zamontowane do pomostu poprzez związanie ich konstrukcji z podwaliną (20 x 20 cm), zamocowaną do podwaliny pomostu (14 x 14 cm) śrubami M12, wzmocnione dodatkowo łącznikami, sprawi, że przebudowany obiekt w pełni odpowiadać będzie cechom wiaty. Widoczne na rysunkach elewacji projektu ażurowe wypełnienia poniżej balustrad nawiązują natomiast do rozwiązań typowych dla altan. Wzniesienie zarówno wiaty, jak i altany jest natomiast niedopuszczalne w świetle postanowień planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy. Skarżący kasacyjnie Wojewoda Warmińsko-Mazurski trafnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.bud. w zw. z § 84 uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu śródmieścia w M. jako obszaru koncentracji usług ogólnomiejskich (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2015 r. poz. 366 ze zm.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Przepis § 84 ww. planu miejscowego stanowi, że na terenie [...], na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, obowiązuje przeznaczenie - teren wód powierzchniowych (ust. 1), a jako zasady zagospodarowania terenu wskazuje obowiązywanie przepisów odrębnych dotyczących gospodarki wodnej (ust. 2 pkt 1) i dopuszcza lokalizację pomostów (ust. 2 pkt 2). Sąd pierwszej instancji wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie uznał, że na skutek wykonania projektowanej inwestycji przedmiotowy obiekt nadal będzie stanowił pomost w rozumieniu § 84 planu miejscowego, a jedynie uchylając decyzje obu organów architektoniczno-budowlanych polecił dokonanie precyzyjnej analizy planowanego przedsięwzięcia pod kątem, czy taki nowopowstały obiekt będzie nadal pomostem, wskazując, że może istnieć zadaszony pomost, który w dalszym ciągu pełni swoją pierwotną funkcję i nie jest altaną. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób wystarczający umożliwiał ocenę, że planowana konstrukcja nie może być uznana za pomost w rozumieniu § 84 planu miejscowego, a w konsekwencji projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami tego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.bud.). Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji pomostu. Wskazuje jedynie w art. 29 ust. 1 pkt 8, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa pomostów o długości całkowitej do 25 m i wysokości, liczonej od korony pomostu do dna akwenu, do 2,50 m. Stosownie do § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 86, poz. 579) pomosty zaliczane są do budowli hydrotechnicznych, które wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nimi związanymi, służące gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich. Podobnie art. 16 pkt 65 lit. i ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.), zaliczając pomosty do urządzeń wodnych kwalifikuje je jako urządzenia służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Słownik języka polskiego PWN (sjp.pwn.pl) podaje natomiast następujące definicje pomostu: 1) platforma oparta na podporach, wychodząca z brzegu na jezioro lub rzekę; 2) platforma oparta na podporach lub podwieszona, umożliwiająca przejście ponad czymś na drugą stronę; 3) podłoga na zewnątrz statku, między burtami; 4) przednia lub tylna część wagonu tramwajowego w tramwajach starego typu; 5) coś, co łączy odległe od siebie stanowiska, koncepcje. W realiach rozpoznawanej sprawy w grę może wchodzić jedynie definicja z pkt 1. W świetle powyższych przepisów i definicji słownikowej pomostu, nie sposób przyjąć, aby planowana przez inwestora rozbudowa pomostu, niezależnie od tego czy zostanie uznana za zadaszenie, wiatę czy altanę, mogła nadal być uznawana za pomost w rozumieniu § 84 planu miejscowego. Nie będzie to już bowiem jedynie "platforma oparta na podporach, wychodząca z brzegu na jezioro". Pośród parametrów charakterystycznych dla pomostu wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 8 p.bud. brak jest wysokości, co oznacza, że ustawodawca rozumie pod tym pojęciem obiekty płaskie. Ponadto pomost, jako budowla hydrotechniczna, musi służyć gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich. Trudno więc zgodzić się z poglądem, że wykonanie na całym istniejącym pomoście konstrukcji zadaszenia, opartego na ścianach szkieletowych, wyposażonego w ażurowe wypełnienia poniżej balustrad, jak wynika z rysunków elewacji, będzie mieścić się w pojęciu budowli hydrotechnicznej w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Innymi słowy, nie będzie to już platforma służąca gospodarce wodnej, czy korzystaniu z zasobów wodnych, ale obiekt typowo rekreacyjny, o funkcjach wykraczających poza te zadania. W sytuacji gdy plan miejscowy dopuszcza budowę jedynie pomostów, realizacja zamierzenia inwestora jest niezgodna z planem miejscowym, dlatego z uwagi na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.bud. zasadne było wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W świetle powyższego, Wojewoda Warmińsko-Mazurski trafnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.bud. w zw. z § 84 planu miejscowego dla terenu śródmieścia w M. Naruszenie to, przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiło podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.182 § 2 i 3 p.p.s.a.