I OSK 2278/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. i M. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SAB/Sz 97/11 umarzające w punkcie pierwszym postępowanie w przedmiocie bezczynności organu i odrzucające w punkcie drugim skargę w zakresie przewlekłości postępowania w sprawie ze skargi J. D. i M.D. na bezczynność Prezydenta Miasta Szczecina w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności p o s t a n a w i a oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SAB/Sz 97/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w punkcie pierwszym umorzył postępowanie w przedmiocie bezczynności organu i w punkcie drugim odrzucił skargę w zakresie przewlekłości postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi M. i J. D., wniesionej w dniu 13 kwietnia 2011 r., jest bezczynność i przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Szczecin w sprawie z wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki położonej w S., oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...] N/Odrą o powierzchni [...] m2 w prawo własności. Możliwość skarżenia przewlekłości postępowania została wprowadzona z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 8 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Jest to odrębna od bezczynności organu instytucja procesowa, wobec czego, rozpatrując skargę wniesioną na bezczynność i przewlekłość sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać spełnienie przesłanek do skutecznego wniesienia skargi zarówno w pierwszym jak i drugim przypadku i orzec odpowiednio do dokonanych w danym przypadku ustaleń. Sąd stwierdził na podstawie akt, że w dniu [...] czerwca 2011 r. Prezydent Miasta Szczecin wydał decyzję numer [...], którą – po rozpatrzeniu wniosku M. i J. D. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – orzekł o przekształceniu odpłatnym prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] w obrębie [...] - nad Odrą, oznaczonej numerem działki [...] stanowiącej przedmiot własności Gminy Miasto S. dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...] przysługującego M. i J. D. na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej w prawo własności. W punkcie drugim decyzji organ ustalił opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w kwocie [...] zł. W punkcie trzecim odmówił udzielenia bonifikaty wynikającej z art. 4 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) od opłaty ustalonej w punkcie drugim decyzji. Stan bezczynności, jako stan naruszenia prawa, trwa tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie stan bezczynności organu w sprawie z wniosku skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej powyżej nieruchomości ustał z dniem [...] czerwca 2011 r. w momencie wydania przez organ ww. decyzji, niezależnie od faktu, czy sprawa została rozstrzygnięta pozytywnie dla strony. W uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 Sąd wywiódł między innymi, że jeżeli do daty orzekania przez sąd, organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się więc bezprzedmiotowe i z tego powodu podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd uznał, że postępowanie w sprawie bezczynności Prezydenta Miasta Szczecin, wywołane niniejszą skargą, stało się bezprzedmiotowe i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Natomiast, jak stwierdzono, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Szczecin w sprawie z wniosku skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki położonej w S., oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...] N/Odrą o powierzchni [...] m2 w prawo własności należało odrzucić, albowiem nie została spełniona przesłanka warunkująca dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego określona w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przypadku skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r.) wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Sąd stwierdził, że skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu z dnia 13 kwietnia 2011 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania nie złożyli zażalenia do organu wyższego stopnia na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z ich wniosku. Zdaniem WSA w Szczecinie, zażalenie z [...] marca 2011 r. dotyczyło jedynie bezczynności, nie mogło zaś dotyczyć przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, skoro regulacja w tym zakresie w tym czasie nie obowiązywała. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożyli działający z profesjonalnym pełnomocnikiem J. D. i M. D. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrażający się w jego niewłaściwym zastosowaniu tj. nieuwzględnieniu, że wymóg wyczerpania środków odwoławczych dotyczy wyłącznie środków odwoławczych przysługujących stronie, - art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, wyrażający się w jego błędnej interpretacji, poprzez przyjęcie, że złożenie zażalenia na bezczynność organu nie obejmuje zakresem zaskarżenia także przewlekłego prowadzenia postępowania. - art. 161 § 1 ustawy p.p.s.a., wyrażający się w jego niewłaściwym zastosowaniu, tj. uznaniu, że po wydaniu przez Prezydenta Miasta Szczecin decyzji w dniu [...] czerwca 2011 r. postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Jak wskazano w/w uchybienia miały istotny wpływ na wynik postępowania - art. 52 ust 1 p.p.s.a. stanowił podstawę odrzucenia skargi. Z kolei dokonana przez Sąd interpretacja art. 37 § 1 k.p.a., stanowiła podstawę przyjęcia, że w sprawie nie wyczerpano środków wszystkich środków odwoławczych. Błędne zastosowanie art. 161 § 1 ustawy p.p.s.a. spowodowało natomiast umorzenie postępowania w zakresie bezczynności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że Sąd błędnie zastosował przepis art. 52 § 1 p.p.s.a, który przyjął za podstawę odrzucenia skargi w przedmiocie przewlekłości postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd sam wskazał, że złożone przez skarżących zażalenie dotyczyło jedynie bezczynności i nie mogło dotyczyć przewlekłego prowadzenia postępowania skoro regulacja ustawowa w tym czasie nie obowiązywała. Zażalenie na bezczynność organu było zatem jedynym przysługującym wnioskodawcą środkiem zaskarżenia - jego wniesienie wyczerpało więc wymogi z art. 52 § 1 p.p.s.a. Sąd niewłaściwie zastosował więc w/w przepis przyjmując go jako podstawę do odrzucenia skargi. Dalej wskazano, że złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i odniesienie jego ram zaskarżenia do bezczynności organu w pełni wyczerpuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia także w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania. Złożenie zażalenia na nie niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność) jest bowiem najszerszym i najdalej idącym środkiem odwoławczym kwestionującym długotrwałe załatwiania spraw i przekraczanie terminów załatwiania tych spraw. Złożenie takiego zażalenia upoważnia organ je rozpoznający zarówno do stwierdzenia bezczynności jak i przewlekłości. Z przewlekłością będziemy mieli do czynienia jeżeli brak jest wprawdzie wystarczających podstaw do stwierdzenia bezczynności jednak okoliczności sprawy dają wystarczającą podstawę do stwierdzenia przewlekłości. Uzasadnienie postanowienia Sądu Administracyjnego wskazuje natomiast, że Sąd obie instytucje (bezczynność i przewlekłość) traktuje całkowicie rozłącznie. Sąd pomija oczywisty fakt, że bezczynność, w obecnym stanie prawnym (tj. po nowelizacji ustawy p.p.s.a. z dnia 3 grudnia 2010 r.), jest w istocie kwalifikowaną formą przewlekłości i skierowanie środka przeciwko bezczynności obejmuje swym zakresem także przewlekłość. Powyższe jest z resztą zgodne z jedną z podstawowych zasad wnioskowania: ad maiori ad minus. Pomijając w/w zależność Sąd dopuścił się naruszenia dyspozycji art. 37 § 1 k.p.a. przez jego błędną interpretację. Powyższe argumenty przesądzają o tym, że bezpodstawnym było dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny umorzenie postępowania w zakresie bezczynności organu. Fakt, że wniesienie środka odwoławczego na bezczynność obejmuje zakresem zaskarżenia również przewlekłość powoduje, że nawet w przypadku ustania bezczynność postępowanie nie staje się bezprzedmiotowe - do rozpoznania pozostaje bowiem jeszcze kwestia przewlekłości. Orzecznictwo na które powoływał się Sąd orzekający uzasadniając umorzenie dotyczy stanu prawnego sprzed nowelizacji ustawy p.p.s.a. z dnia 3 grudnia 2010 r. Obecnie wobec wprowadzenia możliwości stwierdzenia przewlekłości postępowania w trybie art. 149 ust. 1 ustawy p.p.s.a., nawet stwierdzenie ustania bezczynności nie powoduje, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe. W tym więc zakresie umorzenie przez Sąd postępowania nastąpiło z naruszeniem art. 161 ust. 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Szczecin domagał się m.in. jej oddalenia w całości oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) jest niezasadny. Trafnie orzekł Sąd I instancji, że w sprawie nie została spełniona, wskazana w tym przepisie, przesłanka warunkująca dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, w myśl art. 52 § 2 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r.) wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Zasadnie stwierdził Sąd I instancji, że skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu z dnia 13 kwietnia 2011 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania nie złożyli zażalenia do organu wyższego stopnia na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z ich wniosku. Wskazać należy, że zażalenie z [...] marca 2011 r. dotyczyło jedynie bezczynności. Nie mogło zaś dotyczyć przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, gdyż obowiązujące wówczas przepisy nie przewidywały instytucji przewlekłości postępowania w toku postępowania administracyjnego. Sytuacja ta jednak uległa zmianie w dniu 11 kwietnia 2011 r., kiedy to zaczęły obowiązywać przepisy, które wprowadziły do porządku prawnego, regulujący zaskarżanie w/w przewlekłości, tryb postępowania. I tak zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarga na bezczynność organu (przewlekłość postępowania) w niniejszej sprawie nosi datę 13 kwietnia 2011 r. Z powyższego wynika, że została ona sporządzona po wprowadzeniu w/w zmian. Skoro tak, to strona chcąc skutecznie złożyć skargę na przewlekłość postępowania winna była w okresie po wprowadzeniu rzeczonych zmian a przed wniesieniem przedmiotowej skargi, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., wnieść zażalenie w tym zakresie, czego nie uczyniono. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37 § 1 k.p.a. zaakcentować wypada, że przepis ten odnosi się do postępowania prowadzonego przed organami administracyjnymi. Mając zaś na uwadze przytoczone wymogi formułowania zarzutów skargi kasacyjnej, podkreślenia wymaga, że naruszenie przepisów postępowania odnosić się powinno do postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym a nie postępowania przed organami administracyjnymi. Dlatego też powołanie się przez skarżącego na naruszenie art. 37 § 1 k.p.a. bez powiązania ich z naruszeniem przepisów postępowania określonych w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może wywołać zamierzonego rezultatu przez ich uwzględnienie. Zasadnie przy tym wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że wszak Sąd w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia przywołał art. 37 k.p.a. to jednak użył go jako konsekwencję zastosowania art. 52 § 1 p.p.s.a. Nie dokonał przy tym samodzielnej wykładni tego przepisu, lecz tylko przywołał treść aktualnie brzmiącego art. 37 k.p.a. Jedynie ubocznie wskazać należy, że argumentacja towarzysząca powyższemu zarzutowi jest wobec tego również nietrafna. Niezależnie od relacji zakresów zastosowania pojęć: bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania (wobec argumentacji NSA dotyczącej w/w zarzutu naruszenia art. 52 § 1 p.p.s.a. pozostaje ona bowiem bez wpływu na analizę zasadności zarzutu niniejszego) wskazać należy, że zażalenie z [...] marca 2011 r. nie mogło dotyczyć przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, bowiem, jak już wyżej wskazano regulacja w tym zakresie w tym czasie nie obowiązywała. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 161 § 1 p.p.s.a. jest również chybiony. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., następuje także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, organ ten wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że wydanie decyzji Prezydenta Miasta Szczecin numer [...], nastąpiło po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność organu (tj. w dniu [...] czerwca 2011 r.). Tym samym postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, co obligowało Sąd pierwszej instancji do jego umorzenia na podstawie w/w przepisu. Wbrew zawartym w skardze kasacyjnej twierdzeniom kwestia dotycząca przewlekłości postępowania została rozstrzygnięta w niniejszej sprawie - w pkt 2 zaskarżonego postanowienia, gdzie zasadnie Sąd I instancji skargę w zakresie przewlekłości postępowania odrzucił. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.