II SA/Rz 874/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 6 maja 2022 r. nr I-III.7722.1.17.2022 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - skargę oddala - UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A.S. (dalej: "skarżący") jest postanowienie Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") z dnia 6 maja 2022 r. nr I-III.7722.1.17.2022, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z dnia 4 lutego 2022 r. nr AN.I.52/7351/249/99, AR.I.52.7353/86/90/08/09-1, odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją udzielającą pozwolenia na budowę. Stan sprawy przedstawia się następująco; Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2019 r. A.S. oraz G. Sp. z o.o. zwrócili się do Prezydenta o "wznowienie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r.". Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], Prezydent umorzył postępowanie w tej sprawie. Z kolei decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr: [...], Wojewoda uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, stwierdzając naruszenie przez organ I instancji art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; "K.p.a."). W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia 4 lutego 2022 r. nr AN.1.52/7351/249/99, AR.I.52.7353/86/90/08/09-1, działając na podstawie art.149 § 3 K.p.a., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego: "zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] znak: [...] z dnia [...] lutego 2000 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę inwestycji p.n. rozbudowa istniejącego budynku biurowego i nadbudowa o jedną kondygnację wraz z przełożeniem sieci kolidujących z rozbudową na działce nr [...] w obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...] oraz na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń świetlicy na pomieszczenia handlowe z zapleczem na działce nr [...] w obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...]". Uzasadniając powyższe, organ I instancji wskazał, że ostateczna decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...], której wznowienia żądają wnioskodawcy, została uchylona ostateczną decyzją Prezydenta[....] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]. Powodem uchylenia tej decyzji był fakt, że inwestorzy dopuścili się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ wskazał, że w związku z faktem, że decyzja nie istnieje w obrocie prawnym, a tym samym brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego, zachodzą okoliczności do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Zażalenia na powyższe postanowienie o tożsamej treści wnieśli wnioskodawcy. Na wstępie wskazali, że zwracając się do organu w dniu 8 kwietnia 2019 r. wystąpili o: ( wznowienie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r., ( wznowienie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., ( wznowienie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., ( określenie, które postanowienia prawomocnych decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. oraz nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. i w jakim zakresie (całości lub części) są ze sobą sprzeczne i powinny zostać uchylone, a które zapisy wzajemnie się uzupełniają względem ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., na podstawie której Inwestor wykonał projekt i realizował zamierzenie inwestycyjne. Kolejno wnioskodawcy opisali przebieg postępowania, wskazując, że decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] Prezydenta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na inwestycję p.n.: "Rozbudowa istniejącego budynku biurowego i nadbudowa o jedną kondygnację wraz z przełożeniem sieci kolidujących z rozbudową na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] oraz na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń świetlicy na pomieszczenia handlowe z zapleczem na działce nr [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...]", natomiast decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w/w decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została zmieniona w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego. Z kolei decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. ustalono warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn. "nadbudowa o jedną kondygnację istniejącego budynku na działce [...] obr. [...] położonej w [...] przy ul. [...]". Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 22 maja 2009 r. Jak wskazali, zgodnie z warunkami zabudowy określonymi w ww. decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz warunkami pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] zostały wykonane prace budowlane na przedmiotowej inwestycji. Wyjaśnili, że inwestycja pn. "rozbudowa istniejącego budynku biurowego i nadbudowa o jedną kondygnację wraz z przełożeniem sieci kolidujących z rozbudową na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] oraz zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń świetlicy" jest zgodna z decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. o warunkach zabudowy, które należy traktować łącznie, gdyż wzajemnie się uzupełniają. W dalszej kolejności wnioskodawcy argumentowali, dlaczego nie zgadzają się ze stwierdzeniem, że w sprawie doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Podnieśli, że jeżeli organ twierdzi, że zachodzą sprzeczności w realizacji dwóch prawomocnych decyzji budowlanych (czyli obowiązujących łącznie w obrocie prawnym), powinien wszcząć postępowanie od nowa w celu wydania jednej decyzji, która uwzględniałaby wszystkie te postanowienia, które wzajemnie się uzupełniają, a sprzeczne powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Decyzje, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne nie są takie same, choć zostały wydane w tej samej sprawie. W tym względzie organ nie stwierdził, która z tych prawomocnych decyzji jest obowiązująca, a którą uchyla. W wyniku rozpoznania złożonych zażaleń, Wojewoda, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 6 maja 2022 r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy na wstępie zwrócił uwagę na wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych oraz przewidziane, jednak ściśle określone w przepisach K.p.a., wyjątki od tej zasady. Następnie przypomniał, że postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch faz postępowania. W pierwszej fazie, organ właściwy w sprawie co do zasady bada tylko i wyłącznie trzy przesłanki formalne wniosku, a mianowicie czy inicjatywa w sprawie wznowienia pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. oraz czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 K.p.a. W przypadku, gdy choćby jedna z ww. przesłanek nie została zachowana, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Jak dalej zaznaczył Wojewoda, oprócz ww. przesłanek formalnych organy winny niejako z urzędu badać również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych ma miejsce także wówczas, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną lub decyzja ostateczna została wyeliminowana z obrotu prawnego. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy wskazał, że w pierwotnym wniosku o wznowienie z dnia 11 kwietnia 2019 r., wnioskodawcy w pkt 1 zażądali: "wznowienia postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] lutego 2000 roku". Organ podał, że decyzja ta dotyczyła zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na inwestycję pn.: "rozbudowa istniejącego budynku biurowego i nadbudowa o jedną kondygnację wraz z przełożeniem sieci kolidujących z rozbudową na działce nr [...] w obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...] oraz na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń świetlicy na pomieszczenia handlowe z zapleczem na działce nr [...] w obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...]", jednakże została uchylona decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], [...], która stała się ostateczna w dniu 8 września 2014 r., a okoliczności te nie są przez strony kwestionowane. W świetle powyższego, organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem Prezydenta, że ostateczna decyzja, której wzruszenia żądają wnioskodawcy, nie istnieje w obrocie prawnym, co tym samym świadczy o braku przedmiotu postępowania i skutkuje koniecznością wydania postanowienia o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.S. wniósł o uchylenie ww. postanowienia Wojewody w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący opierając się na argumentacji przedstawionej uprzednio w odwołaniu wyjaśnił, że w obrocie prawnym istniały trzy decyzje administracyjne (tj. wydane w okresie 2000-2009 r.), które nadawały stronie określone prawa, jednocześnie wywołując niejednoznaczne skutki prawne. Zdaniem skarżącego w takim przypadku wystąpiła "kolizja prawna", której usunięcia poprzez wznowienie postępowania zażądały strony. Skarżący podniósł, że w postępowaniu przed organem I instancji nastąpił "zbieg decyzji", natomiast organ przyjął "zasadę konsumpcji" uznając, że późniejsza decyzja konsumuje wcześniejszą. Zasada ta nie zabezpiecza jednak uprawnień nabytych przez stronę oraz nie stabilizuje opartych na tych decyzjach skutków prawnych. Dlatego w ocenie skarżącego organ powinien wznowić postępowanie, aby dopiero na następnym etapie dokonać analizy twierdzeń strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Prawomocnym postanowieniem z dnia 9 września 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 875/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę wniesioną na opisaną wyżej decyzję Wojewody wniesioną przez G. sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są o ne naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody opisane na wstępie, którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tegoż organu z dnia 14 lutego 2000 r. wydaną w przedmiocie pozwolenia na budowę inwestycji p.n. rozbudowa istniejącego budynku biurowego i nadbudowa o jedną kondygnację wraz z przełożeniem sieci kolidujących z rozbudową na działce nr [...] w obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...] oraz zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń świetlicy na pomieszczenia handlowe z zapleczem na ww działce. Podstawą odmowy wznowienia ww postępowania było stwierdzenie, że powyższa decyzja została uchylona ostateczną decyzją Prezydenta nr [...] z dnia 21 lipca 2014 r. na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409). Jak wynika z nadesłanych akt sprawy, podstawą uchylenia decyzji Prezydenta z dnia 14 lutego 2000 r. było ustalenie, że inwestorzy dopuścili się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzja z dnia 21 lipca 2014 r. jest ostateczna i prawomocna. Jak zasadnie zauważył Wojewoda, wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia orzeczeń zapadłych w toku postępowania administracyjnego. Umożliwia on eliminację z obrotu prawnego takiego ostatecznego orzeczenia organu administracji, które jest dotknięte przynajmniej jedną z wad uwarunkowanych enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 k.p.a. Podstawowym jednakże warunkiem wznowienia postępowania jest (niezależnie od wyników ewentualnego późniejszego postępowania w zakresie ustalenia czy rzeczywiście te przesłanki zachodzą i czy miały one wpływ na wynik sprawy) istnienie decyzji, której dotyczy wniosek w obrocie prawnym. Musi być przedmiot postępowania. Jeśli zaś decyzja, kiedyś ostateczna i prawomocna, została następnie wyeliminowana z tego obrotu, to brak podstaw do wznowienia postępowania. Skoro decyzja, której dotyczył wniosek w kontrolowanej sprawie została uchylona ww decyzją Prezydenta z dnia [...] lipca 2014 r., która – co oczywiste – wydana została później niż decyzja z dnia [...] lutego 2000 r. i decyzja nie istnieje w obrocie prawnym, to nie można wznowić postępowania zakończonego decyzją. Nie ma już bowiem ostatecznej decyzji. Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. II SA/Kr 679/18 (przywołane orzeczenia dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl) dotyczący formalnej podstawy odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Jeśli w obrocie prawnym nie ma już decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania to odmowa wznowienia takiego postępowania jest zasadna. Ani Sąd ani żaden z organów, które orzekały w niniejszej sprawie nie przeczy, że na przestrzeni lat 2000 – 2009 w obrocie prawnym istniały decyzje, które – jak wskazuje skarżący – nadawały stronie określone prawa. Tyle tylko, że aktualnie (na dzień rozpatrywania wniosku o wznowienie postępowania z dnia 8 kwietnia 2019 r.) tych decyzji już w tym obrocie nie było. Wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji ostatecznych, istniejących w obrocie prawnym decyzji, obwarowanym określonymi warunkami, które muszą być spełnione. Jeśli – jak w kontrolowanej sprawie – choćby jeden z tych warunków nie zachodzi, to wznowienie postępowania jest wykluczone. Nie ma "zbiegu decyzji" w sytuacji, gdy jedna decyzja uchyla drugą. Kwestią zupełnie odrębną wykraczającą poza ramy niniejszej sprawy jest nabycie uprawnień przez stronę. Argumentacja skargi po części odnosi się do skutków decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodności wykonanej inwestycji z warunkami tego pozwolenia, a to zupełnie wykracza poza granice kontroli, do której jest uprawniony w ramach postępowania wywołanego skargą na postanowienie Wojewody z dnia 6 maja 2022 r. To samo stwierdzenie dotyczy decyzji o rozbiórce. W ramach kontroli w niniejszej sprawie nie mieści się też kontrola czy rzeczywiście nastąpiły istotne odstępstwa do zatwierdzonego projektu budowlanego czy też nie, ani też to czy "zachodziły sprzeczności w realizacji dwóch prawomocnych decyzji budowlanych". Na tym etapie organy nie miały też żadnego umocowania w przepisach dotyczących wznowienia postępowania, aby badać inne decyzje i ustalać, która z wydanych w sprawie realizacji inwestycji "obowiązuje", poza okolicznościami, o których wyżej była mowa. Podczas sądowej kontroli zaskarżonego skargą postanowienia Sąd stwierdził, że nie zachodzi żadna z podstaw przewidzianych w art. 145 § 1 P.p.s.a., która uprawniałaby Sąd do stwierdzenia nieważności lub uchylenia postanowień wydanych przez organy obydwu instancji. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.