I OSK 2184/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie NSA Mirosław Wincenciak (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy T.W. po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 58/19 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 58/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, dalej również jako "WSA", oddalił skargę Wójta Gminy Z., dalej jako "Wójt", na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Wójt wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 235 ust. 3, art. 250 ust. 3 i art. 254 ust 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 60), dalej jako "p.w.u.p.o.", przez uznanie, że niedopuszczalnym pozostaje przedłużenie powierzenia stanowiska dyrektorowi zespołu szkolno-przedszkolnego, w skład którego wchodzi szkoła podstawowa i przedszkole publiczne. W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie od Wojewody na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu Wójt podtrzymał dotychczasowe stanowisko i podniósł, że sporna regulacja obejmuje również dyrektorów, których kadencja kończy się 31 sierpnia 2017 r. i dotyczy także szkół podstawowych wchodzących w skład zespołów szkolno-przedszkolnych. W jego ocenie "nie ma żadnych podstaw prawnych, aby wywodzić inaczej". Zatem w ocenie Wójta nie można wywodzić, że przekroczył on normę kompetencyjną, bowiem był on upoważniony do przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora osobie pełniącej tę funkcję dotychczas. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Związanie podstawami kasacyjnymi, na mocy art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. oznacza, że zakres kontroli instancyjnej wyznacza sam wnoszący skargę kasacyjną, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania i modyfikacji podstaw kasacyjnych, czy też domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie zarzucono jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego. Warunkiem prawidłowego sformułowania zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego jest wykazanie, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie jego treści i jaka powinna być wykładnia prawidłowa, a więc, jak prawidłowo przepis ten należy rozumieć. Oznacza to konieczność podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto naruszenie prawa materialnego, poza błędną wykładnią, może polegać na błędnym zastosowaniu normy prawa materialnego, czyli dokonaniu błędnej subsumcji, tj. wadliwym podstawieniu tej normy pod ustalony w sprawie stan faktyczny. Nie można więc w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zwalczać dokonanych w sprawie ustaleń stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 646/16). Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 235 ust. 3, art. 250 ust. 3 i art. 254 ust 3 p.w.u.p.o., przez uznanie, że niedopuszczalnym pozostaje przedłużenie powierzenia stanowiska dyrektorowi zespołu szkolno-przedszkolnego, w skład którego wchodzi szkoła podstawowa i przedszkole publiczne. Tak więc istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii, czy przepisy p.w.u.p.o. dają organowi kompetencję do przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektorowi zespołu szkolno-przedszkolnego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone przez WSA we Wrocławiu. Zgodnie z art. 235 ust. 3 p.w.u.p.o. w przypadkach uzasadnionych względami organizacyjnymi organ prowadzący może przedłużyć powierzenie stanowiska - dyrektorowi dotychczasowej sześcioletniej szkoły podstawowej, który staje się dyrektorem ośmioletniej szkoły podstawowej i zajmuje to stanowisko do końca okresu na jaki powierzono mu stanowisko dyrektora dotychczasowej sześcioletniej szkoły podstawowej ( ust. 1 tego przepisu) – na okres nie dłuższy niż do 31 sierpnia 2019 r. Zgodnie zaś z art. 250 p.w.u.p.o. z dniem 1 września 2017 r. dyrektor zespołu szkół, o którym mowa w art. 191 ust. 1, staje się dyrektorem ośmioletniej szkoły podstawowej i zajmuje to stanowisko do końca okresu, na jaki powierzono mu stanowisko dyrektora zespołu szkół (ust. 1 ), przy czym w przypadkach uzasadnionych względami organizacyjnymi organ prowadzący może przedłużyć powierzenie stanowiska dyrektorowi, o którym mowa w ust. 1, na okres nie dłuższy niż do dnia 31 sierpnia 2019 r. (ust. 3). W przytoczonym tu art. 191 ust. 1 jest mowa o tym, że z dniem 1 września 2017 r. zespół szkół publicznych, w skład którego wchodzi jedynie dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa i dotychczasowe gimnazjum, staje się ośmioletnią szkołą podstawową. Z kolei art. 254 ust 1 p.w.u.p.o. stanowi, że z dniem 1 września 2017 r. dyrektor zespołu szkół, o którym mowa w art. 196 ust. 1, staje się dyrektorem branżowej szkoły I stopnia i zajmuje to stanowisko do końca okresu, na jaki powierzono mu stanowisko dyrektora zespołu szkół, o którym mowa w art. 196 ust. 1. W przypadkach zaś uzasadnionych względami organizacyjnymi, zgodnie z art. 254 ust. 3 p.w.u.p.o. organ prowadzący może przedłużyć powierzenie stanowiska dyrektorowi zespołu, o którym mowa wart.196 ust. 1 (z dniem 1 września 2017 r. zespół publicznych szkół, w skład którego wchodzi jedynie dotychczasowe gimnazjum i dotychczasowa zasadnicza szkoła zawodowa, staje się branżową szkołą I stopnia, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy – Prawo oświatowe.), na okres nie dłuższy niż do dnia 31 sierpnia 2019 r. Jak słusznie wskazał WSA, przepisy p.w.u.p.o. wymieniają, w jakich rodzajach szkół i zespołów szkół możliwe jest przedłużenie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Widoczne to jest już chociażby na podstawie powyżej przytoczonych przepisów. Jednocześnie przepisy tej ustawy nie przewidują możliwości przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora przez organ prowadzący szkołę w każdym przypadku, odnośnie wszystkich rodzajów szkół i zespołów szkół. Ustawa nie zawiera przepisu, który jednoznacznie wskazywałby na możliwość, czy też nadawał kompetencje dla organu prowadzącego szkołę, do przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora w przypadku zespołu szkół, w skład którego wchodzi szkoła podstawowa i przedszkole. Rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że powołany przez Wójta jako podstawa prawna zarządzenia art. 235 ust. 3 dotyczy dyrektora dotychczasowej sześcioletniej szkoły podstawowej, która staje się ośmioletnia szkołą podstawową i nie może być on stosowany w drodze analogii do dyrektora zespołu szkół, złożonego ze szkoły podstawowej i przedszkola. W przedmiotowej sprawie brak było zatem ustawowej kompetencji do przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora, przy czym dla oceny legalności zarządzenia nie ma znaczenia kwestia względów organizacyjnych. Ponadto WSA zwrócił uwagę na zakaz domniemania kompetencji organu. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, z czego wynika zakaz domniemania kompetencji, wszystkie działania organów powinny być oparte na konkretnym przepisie zawierającym normę kompetencyjną. W orzecznictwie TK (por. uchwała TK z 10 maja 1994 r., W 7/94, OTK 1994, nr 1, poz. 23; wyrok TK z 27 maja 2002 r., K 20/01, OTK 2002, nr 3, poz. 34; wyrok NSA z 11 stycznia 2010 r., I OSK 1453/09) wskazuje się, iż z konstytucyjnej zasady legalności (art. 7 Konstytucji RP), jak również z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Przepis kompetencyjny "podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim niewymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę" (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., II OSK 347/16, wyrok NSA z 21 lutego 2008 r., II OSK 54/07, wyrok NSA z 3 czerwca 2008 r., II OSK 590/07, wyrok WSA w Lublinie z 20 maja 2010 r., II SA/Lu 616/09, wyrok NSA z 15 lutego 2012 r., II OSK 2135/10, wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 1897/11, wyrok NSA z 25 lutego 2013 r., II OSK 2037/11, wyrok NSA z 25 czerwca 2019, II OSK 2088/17). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, uwzględniający językowe dyrektywy wykładni prawa. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji organów w drodze analogii. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, przyjmując za prawidłowe stanowisko Wójta, w istocie mielibyśmy do czynienia z domniemaniem kompetencji organu, polegającym niejako na rozszerzeniu jego kompetencji. Zwrócić też należy uwagę, że nie jest to jedyny wypadek regulacji w powołanej ustawie, w którym prawodawca nie przewidział możliwości przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora przez organ prowadzący szkołę. Jak trafnie wskazuje Sąd I instancji możliwości przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora nie przewidziano w art. 243 (dyrektor dotychczasowego trzyletniego liceum ogólnokształcącego lub dotychczasowego czteroletniego technikum), art. 252 (dyrektor zespołu szkół złożonego z gimnazjum i liceum oraz gimnazjum i technikum przekształcanych w czteroletnie liceum ogólnokształcące lub pięcioletnie technikum). W konsekwencji nie można uznać, że brak regulacji przewidującej przedłużenie powierzenia stanowiska dyrektora zespołu szkolno-przedszkolnego jest oczywistym błędem legislacyjnym, polegającym na omyłkowym nieuregulowaniu pewnego zagadnienia. Kontekst systemowy wskazuje, że brak możliwości przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora w odniesieniu do pewnych kategorii placówek oświatowych był przez prawodawcę zamierzony. Reasumując jak wynika z powyższych rozważań w niniejszej sprawie Wójt nie miał kompetencji do przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektorowi zespołu szkolno-przedszkolnego. Uprawnienia takie nie zostały nadane w żadnym z przepisów p.w.u.p.o., zatem zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.