II OW 135/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Gdańsku a Prezydentem Miasta Gdyni w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Stoczni Remontowej A. z siedzibą w G. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa Ośrodka Dokowego Stoczni Remontowej A. przy [...] na terenie dawnej Stoczni [...]" postanawia: wskazać Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. UZASADNIENIE Pismem z dnia 16 września 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Prezydentem Miasta Gdyni w sprawie z wniosku Stoczni Remontowej N. z siedzibą w Gdyni, w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa Ośrodka Dokowego Stoczni Remontowej N. przy Nabrzeżu Stoczniowców w Basenie VI na terenie dawnej Stoczni Gdynia", oraz o wskazanie Prezydenta Miasta Gdyni jako organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że w dniu 8 listopada 2010 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku wpłynął wniosek Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 3 listopada 2010 r. dotyczący wydania opinii w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określenia zakresu raportu dla powyższego przedsięwzięcia. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku postanowieniem z dnia 9 grudnia 2010 r., orzekł w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta Gdyni opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, wskazując jednocześnie wymagany zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W dniu 26 kwietnia 2011 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku wpłynął wniosek Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 20 kwietnia 2011 r. o uzgodnienie warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Jako kwalifikację przedsięwzięcia Prezydent wskazał "stocznie produkcyjne lub remontowe" zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 45 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573) w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397). W dniu 10 maja 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku, wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia przedłożonego raportu o brakujące informacje wynikające z art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – zwana dalej ustawą z dnia 3 października 2008 r.), w tym m.in. o wskazanie działek objętych inwestycją. W dniu 4 lipca 2011 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku wpłynęło uzupełnienie dokumentów, z którego wynikało, że działki wskazane jako objęte inwestycją są różne od działek wskazanych na etapie kwalifikowania przedsięwzięcia do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W tej sytuacji organ uznał, że brak jest tożsamości przedsięwzięcia poddawanego aktualnie ocenie oddziaływania na środowisko z przedsięwzięciem określonym na etapie kwalifikacji. W piśmie z dnia 25 lipca 2011 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku wskazał na konieczność uzupełnienia procedury poprzedzającej etap uzgadniania i wystąpił do Prezydenta Miasta Gdyni o wskazanie dalszego biegu postępowania. Pismem z dnia 25 sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta Gdyni przekazał wniosek według właściwości Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Gdańsku. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta Gdyni w odniesieniu do właściwości organu w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że przedsięwzięcie obejmuje remont nabrzeża z pomostem przydokowym i ustawienie trzech doków pływających z pełną instalacją zasilającą doki. Inwestycja będzie realizowana na działkach lądowych i w Basenie VI. W ocenie organu, w przypadku przedmiotowej inwestycji mamy do czynienia z rozbudową istniejącego obiektu, jakim jest stocznia remontowa. Planowane przedsięwzięcie stanowi więc zmianę, dokonywaną przez wnioskodawcę, w obiekcie zrealizowanym, jakim jest stocznia. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. definiuje przedsięwzięcie jako zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin, przy czym przedsięwzięcia powiązane technologicznie nakazuje kwalifikować jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Zamierzenie inwestycyjne, aby mogło zostać uznane za przedsięwzięcie w rozumieniu cytowanej ustawy musi stanowić pewną funkcjonalną całość (mieć możliwość spełniania określonej funkcji). Wnioskodawca wyjaśnił, że w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., omawiane przedsięwzięcie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w oparciu o przepis § 3 ust. 2 pkt 2 w związku z § 3 ust.1 pkt 45, jako rozbudowa stoczni. W wyniku realizacji planowanego przedsięwzięcia powstanie nowa część stoczni – Ośrodek Dokowy (dok pływający stanowi podstawowe wyposażenie stoczni, szczególnie remontowych). Basen VI, w którym w części będzie realizowane przedsięwzięcie, położony jest w granicach wód portowych Portu Gdynia, określonych: – od strony morza – linią łączącą najdalej wysunięte w morze stałe urządzenia portowe, stanowiące integralną część systemu portowego (art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502 ze zm.)) – granicę portu morskiego w Gdyni od strony lądu określoną w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 30 stycznia 2003 r. w sprawie ustalenia granicy portu morskiego w Gdyni od strony lądu (Dz.U. Nr 35, poz. 294) Basen VI nie stanowi portu, w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz.U. z 2010 r. Nr 33, poz. 179), albowiem nie jest wymieniony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie określenia akwenów portowych oraz ogólnodostępnych obiektów, urządzeń i instalacji wchodzących w skład infrastruktury portowej dla każdego portu o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 169, poz. 1139). Organ stwierdził, że zgodnie z definicją, "stocznia" to zakład przemysłowy, w którym buduje się, remontuje, przebudowuje lub likwiduje statki wodne. W stoczni najczęściej wykonywane jest montowanie statku z dostarczonych elementów, gdzie główne urządzenia oraz wyposażenie wykonywane jest w innych zakładach. Jedynie sam kadłub powstaje w całości na miejscu. Statek początkowo budowany jest na lądzie (na pochylni lub w doku), a po wykonaniu wystarczającej liczby montowań i otrzymaniu szczelnego kadłuba lub szczelnej sekcji następuje wodowanie, czyli pierwsze wprowadzenie statku na wodę. Prace wykończeniowe wykonywane są już z kadłubem zacumowanym przy nabrzeżu wyposażeniowym. Działy i obszary stoczni to: baseny stoczniowe, doki, kadłubownia, warsztaty, nabrzeża i trasernia. Basen stoczniowy to część akwatorium portu, miejsce postoju statków. Zwykle ma kształt wąskiego prostokąta z betonowymi nabrzeżami, uzbrojonego w dźwigi, magazyny itp. Akwatorium portowe to wewnętrzna część powierzchni wodnej portu lub przystani. Jest ona otoczona budowlami wodnymi, takimi jak nabrzeża czy falochrony. Zamiast falochronu, granicę akwatorium portowego mogą wyznaczać np. boje, pławy lub budowle hydrotechniczne. W skład akwatorium portowego wchodzą następujące akweny: awanport, baseny portowe, doki i kanały portowe. Podobne podejście zawiera rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 czerwca 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać morskie budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 101, poz. 645) – w § 2 pkt 6 definiując morską budowlę hydrotechniczną, jako budowlę nawodną lub podwodną, wznoszoną: a) na morzu terytorialnym, b) na morskich wodach wewnętrznych, c) na lądzie, lecz w rejonie bezpośredniego kontaktu z akwenami morskimi, czyli w pasie technicznym nadbrzeżnego pasa wybrzeża morskiego, d) w portach i przystaniach morskich, która wraz z instalacjami, urządzeniami budowlanymi związanymi z tą budowlą urządzeniami technicznymi oraz innym celowym wyposażeniem niezbędnym do spełniania przeznaczonej mu funkcji stanowi całość techniczno-użytkową. Organ doszedł do przekonania, że pomimo, iż wody portowe są morskimi wodami wewnętrznymi, a te wchodzą w skład obszarów morskich (art. 2 ust. 1 i art. 4 pkt 4 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej ), prace polegające na budowie Ośrodka Dokowego w Basenie VI, stanowiącym basen stoczniowy (część składowa stoczni) powinny być kwalifikowane rodzajowo jako stocznia. Dalej wnioskodawca wskazał, że przepis art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 3 października 2008 r. w związku § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. wskazuje rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Do przedsięwzięć tych zaliczone zostały: drogi, linie kolejowe, napowietrzne linie elektroenergetyczne, instalacje do przesyłu ropy naftowej, produktów naftowych, substancji chemicznych lub gazu, sztuczne zbiorniki wodne, przepis ten nie obejmuje jednak stoczni. Natomiast przepis art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 3 października 2008 r. wskazuje na kompetencje regionalnego dyrektora ochrony środowiska w przypadku przedsięwzięć realizowanych na obszarach morskich. Przedsięwzięcia dotyczące obszarów morskich kwalifikowane jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko określone są w § 2 ust. 1 pkt 5 i 24, a jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – w § 3 ust. 1 pkt 41 lit. b/, 43 lit. b/, 44, 69 i 106 rozporządzenia. Wskazane w tych przepisach rodzaje przedsięwzięć nie obejmują stoczni. Wobec powyższego, w ocenie Dyrektora, organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia jest na mocy art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Prezydent Miasta Gdyni. Organ wskazał także, że wniosek taki ma również swoje uzasadnienie przy zastosowaniu interpretacji celowościowej. Celem art. 75 ust.1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 3 października 2008 r. było bowiem ustalenie organu właściwego do rozstrzygania przedsięwzięć na obszarach morskich, gdyż w sytuacji braku tego przepisu ustawa nie określałaby w ogóle kompetencji organu do załatwienia sprawy dotyczącej tych obszarów. Stan taki nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdyż w stosunku do infrastruktury portowej, która powinna być traktowana integralnie, niezależnie od tego czy położona jest na lądzie czy na akwenie wodnym, możliwe jest ustalenie właściwości organu przez odwołanie do generalnej właściwości wójta / burmistrza / prezydenta. Interpretowanie art. 75 ust.1 pkt 1 lit. c/ w kierunku zgodnym z tezą Prezydenta Miasta Gdyni prowadziłoby natomiast do tego, że dla tego samego przedsięwzięcia, w stosunku do inwestycji realizowanych wyłącznie na lądzie oraz inwestycji obejmujących akweny portowe, orzekałyby w sprawach środowiskowych uwarunkowań dwa różne organy, co przeczy idei decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i dyrektywy 85/337/EWG. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniami art. 4 i 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej i stosuje w tych sprawach odpowiednie przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, rozstrzygając spór na wniosek w drodze postanowienia poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. O sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie. Ponadto przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny) przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. W rozpoznawanej sprawie powstał negatywny spór dotyczy wskazania organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem Stoczni Remontowej N. w Gdyni z dnia 26 lipca 2010 r. uzupełnionego w dniu 20 października 2010 r., a polegającego na budowie Ośrodka Dokowego Stoczni Remontowej N. przy Nabrzeżu Stoczniowców w Basenie VI na terenie dawnej Stoczni Gdynia. Po pierwsze, należy stwierdzić, że w przedmiotowym stanie prawnym przedsięwzięcie stanowiące rozbudowę stoczni jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 2 pkt 2 w związku z § 3 ust. 1 pkt 45 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573) w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397). Ponadto planowane przedsięwzięcie jest w części zlokalizowane na obszarze morskim, ponieważ wynika to z położenia dwóch działek geodezyjnych objętych wnioskiem, tj. działki nr [...] KM [...] i działki nr [...] KM [...], oznaczonych jako grunty pod morskimi wodami wewnętrznymi (Wm). Po drugie, w świetle dyspozycji art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej obszarami morskimi Rzeczypospolitej Polskiej są morskie wody wewnętrzne, morze terytorialne oraz wyłączna strefa ekonomiczna. Z kolei art. 4 ustawy o obszarach morskich do morskich wód wewnętrznych jednoznacznie zalicza m.in. 1) część Zatoki Gdańskiej zamkniętą linią podstawową biegnącą od punktu o współrzędnych 54o37′36″ szerokości geograficznej północnej i 18o49′18″ długości geograficznej wschodniej (na Mierzei H.) do punktu o współrzędnych 54o22′12″ szerokości geograficznej północnej i 19o21′00″ długości geograficznej wschodniej (na Mierzei W.); 2) wody portów określone od strony morza linią łączącą najdalej wysunięte w morze stałe urządzenia portowe, stanowiące integralną część systemu portowego. Ponadto, lecz tylko granicę portu morskiego od strony lądu ustala minister właściwy do spraw gospodarki morskiej w formie rozporządzenia. Dlatego też rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 30 stycznia 2003 r. w sprawie ustalenia granicy portu morskiego w Gdyni od strony lądu stanowi, że Basen VI objęty inwestycją będącą przedmiotem sporu kompetencyjnego, położony jest w granicach portu morskiego w Gdyni, co wynika także z mapy portu morskiego w Gdyni. Oznacza to, że w świetle art. 4 ustawy o obszarach morskich wody portu obejmują zarówno akweny portowe jak również pozostałe akweny znajdujące się w granicach administracyjnych portu morskiego, które zawierają wody morskie, położone pomiędzy linią łączącą najdalej wysunięte w morze stałe urządzenia portowe a lądem. Należy także podkreślić, że w świetle art. 2 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 33, poz. 179) przez port należy rozumieć akweny i grunty oraz związaną z nimi infrastrukturę portową. Natomiast art. 2 pkt 14 tej ustawy stanowi, że infrastruktura portowa obejmuje nie tylko akweny portowe lecz także ogólnodostępne obiekty oraz urządzenia i instalacje związane z funkcjonowaniem portu, przeznaczone do świadczenia usług przez podmiot zarządzający, a związane z korzystaniem z infrastruktury portowej. Oznacza to, że port to nie tylko akweny portowe rozumiane jako infrastruktura techniczna portu, które służą do świadczenia przez port usług, lecz także inne akweny zawierające wody morskie, które są w granicach administracyjnych portu. Należy także podkreślić, że w odpowiedzi na pismo w tej sprawie Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 9 maja 2011 r. skierowane do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie tenże organ centralny także sformułował swoje stanowisko. W opinii Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 8 lipca 2011 r. nr DOOŚk.070.361.2011.AKF stwierdzono, że ponieważ dane przedsięwzięcie w części zlokalizowane jest na obszarze morskim to organem właściwym do wydania decyzji środowiskowej w tej sprawie jest właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, biorąc pod uwagę, że właściwość organu kształtuje miejsce lokalizacji przedsięwzięcia, a nie jego zakres przedmiotowy (dowód: kopia pisma Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 8 lipca 2011 r. znak DOOŚk.070.361.2011.AKF). Ponadto należy zaznaczyć, że stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku zawarte we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest wewnętrznie sprzeczne ponieważ stwierdza, że Basen VI stanowi część akwatorium portu i część morskich wód wewnętrznych, a następnie podkreśla jakoby Basen VI nie był częścią portu. Także błędne jest stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku, że cyt. rozporządzenie z 31 sierpnia 2010 r. w sprawie określenia akwenów portowych oraz ogólnodostępnych obiektów, urządzeń i instalacji wchodzących w skład infrastruktury portowej dla każdego portu o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 169, poz. 1139) nie wymienia Basenu VI jako akwenu portowego. Wynika to z tego, że celem powyższego rozporządzenia nie jest wyznaczanie granic wód portu morskiego, lecz tylko enumeratywne wymienienie tych składników infrastruktury portu, które zostają przeznaczone do wykonywania przez zarządcę portu zadań w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o portach i przystaniach, czyli świadczenia usług portowych. Ponadto do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się porty i przystanie morskie – § 2 ust. 1 pkt 34 cyt. rozporządzenia. Jednak, ponieważ w świetle § 4 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., które stanowi, ze do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, tj. przed dniem 15 listopada 2010 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., w niniejszej sprawie ma zatem zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 45 w związku z § 3 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Dlatego też jeżeli nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest w części realizowane na obszarze morskim to zgodnie z dyspozycją art. 75 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 75 ust. 7 ustawy z dnia 3 października 208 r. właściwym organem do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tego przedsięwzięcia jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Oznacza to, że w tej sprawie należało wskazać Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Z tych względów na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w związku z art. 4 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.