I OSK 1524/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 707/19 w sprawie ze skargi L.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy kat. A i B 1/ uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2/ zasądza od L.D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 707/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.D. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] września 2018 r. Prezydent [...] orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy (kat. A i B) L. D. na okres trzech miesięcy (od [...] lipca do [...] października 2018 r.) i o nadaniu ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Powodem wydania decyzji była informacja z Policji o przekroczeniu przez skarżącego w dniu [...] lipca 2018 r. dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o ponad 50km/h. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 102 ust. 1c w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r., poz. 341; dalej "u.k.p.") stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i wyjaśnił, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy stanowi konsekwencję przekroczenia przez skarżącego dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym, co ustalono w trakcie kontroli drogowej. Decyzję taką wydaje się na podstawie zawiadomienia złożonego przez podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia. Zatrzymanie nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest decyzją, którą organ jest zobowiązany wydać w każdym przypadku opisanym w hipotezie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. W świetle obowiązujących przepisów, otrzymane zawiadomienie jest wystarczającym dowodem do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy i tylko w wyjątkowych sytuacjach może okazać się konieczne prowadzenie dalszego postępowania przez organ, który takie zawiadomienie otrzymał. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył L. D.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucił jej naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1990) w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1c u.k.p. poprzez przyjęcie, że organy administracji zobligowane są do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w następstwie uzyskania zawiadomienia organu ruchu drogowego i nie przeprowadzają w tym zakresie własnego postępowania dowodowego, nawet na wniosek strony kwestionującej zasadność zatrzymania prawa jazdy, - przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. w szczególności poprzez brak ustalenia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego (w tym na wniosek skarżącego) i brak odniesienia się do zarzutów skarżącego formułowanych w toku postępowania I i II instancji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji opisując stan faktyczny wskazał, że interwencja drogowa związana z przekroczeniem przez skarżącego w dniu [...] lipca 2018 r. dozwolonej prędkości na obszarze zabudowanym zakończyła się pouczeniem. Skarżący w postępowaniu zarówno przed organem I jak i II instancji podważał okoliczności związane z zatrzymaniem mu prawa jazdy, jednakże nie mógł ich skutecznie kwestionować w postępowaniu wykroczeniowym, ponieważ z uwagi na pouczenie, nie zostało ono w niniejszej sprawie wszczęte. Sąd przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 3/18, zgodnie z którą podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy- Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.) może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, wyjaśniając, że odnosi się ona do sytuacji, w której funkcjonują niezależnie od siebie dwa odrębne postępowania: administracyjne i wykroczeniowe, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Zdaniem Sądu sytuacja w której strona postępowania nie ma żadnej możliwości kwestionowania rozstrzygnięć, tj. istnieje praktyczny zakaz prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym w ramach wydawanej decyzji związanej, a także brak wszczęcia postępowania wykroczeniowego w wyniku "pouczenia" i odebranie tym samym prawa do dowodzenia swoich racji, budzi zasadnicze wątpliwości w kontekście art. 78 Konstytucji, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie strona tylko pozornie ma możliwość weryfikacji decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, gdyż zarówno organy jak i sądy administracyjne (związane w tej mierze uchwałą NSA) nie przeprowadzają żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie uznając za wystarczającą informację Policji. Tym samym w ocenie Sądu niedopuszczalna jest taka wykładnia przepisów u.k.p., według której informacja o wykroczeniu drogowym przekazana staroście przez Policję jest wystarczającą przesłanką do zatrzymania prawa jazdy w trybie przewidzianym w art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., mimo, że w wyniku zastosowania przez funkcjonariusza policji jedynie pouczenia kierujący nie będzie mógł skorzystać z prawa do zakwestionowania czynności podjętych przez policję w jego sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: - art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w świetle tego przepisu dopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi oraz tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych mimo, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, a jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; - art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie i przyjęcie, że postępowanie dowodowe nie było prowadzone zgodnie z regułami określonymi w tych przepisach, a organy nie dokonały ustalenia w sposób prawidłowy i niewątpliwy okoliczności mających znaczenie dla sprawy oraz, że strona pozbawiona była możliwości przeprowadzania dowodów na okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy; - art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń dowodowych wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu i przyjęcie, iż zastosowanie pouczenia w trybie art. 41 ustawy z 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2019 r., poz. 821 ze zm.) nie może być uznane za dowód popełnienia wykroczenia uzasadniającego wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na okres trzech miesięcy; - art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 3/18 i przyjęcie odmiennej wykładni prawa, tj. uznanie, że nie ma ona zastosowania w sprawie, a podstawę do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdu z przekroczeniem prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, ale wyłącznie w sytuacji gdy istnieje możliwość weryfikacji faktu jego popełnienia w ramach innego postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że treść normy prawnej jest niezgodna z art. 78 Konstytucji RP w zakresie w jakim pozbawia stronę postępowania możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia, poprzez związanie organu informacją od Policji o popełnieniu czynu polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h, podczas gdy strona ma możliwość wykazania braku popełnienia czynu środkiem dowodowym w ramach prowadzonego postępowania; przyjęciu, że treść normy jest niezgodna z art. 178 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez brak zagwarantowania konstytucyjnych praw do zaskarżenia decyzji oraz pozornego prawa do sądu, podczas, gdy stronie przysługuje prawo odwołania się do organu wyższej instancji zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, a także prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego a także przyjęciu istnienia luki w prawie i konieczności umorzenia postępowania, podczas gdy brak jest podstaw do takiego przyjęcia, gdyż strona może przedstawiać dowody w postępowaniu na okoliczność braku popełnienia czynu skutkującego wydaniem decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego uznając stanowisko Sądu I instancji za prawidłowe, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ) dalej p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc po uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie jest uzasadniona, bowiem przedstawione w niej zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego okazały się trafne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że materialną podstawę kontrolowanej w postępowaniu przed sądem I instancji w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stanowił art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Zgodnie z tym przepisem starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Stosownie zaś do treści art. 102 ust. 1 tej ustawy starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 4 na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że przedmiotem postępowania dowodowego są fakty mające znaczenie prawne (por. B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. KPA. Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, art. 77). Zakres postępowania dowodowego wyznaczają zatem przepisy prawa materialnego. W sprawie zatrzymania prawa jazdy, w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym, o zakresie prowadzonego postępowania dowodowego przesądza tym samym treść art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. Zgodnie z ostatnio przywołanym przepisem podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 u.k.p. jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a u.P.r.d. Z treści powołanych przepisów, wbrew stanowisku Sądu I instancji, jednoznacznie wynika, że podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest jedynie informacja uzyskana od podmiotu, który ujawnił kierowanie pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W niniejszej sprawie informacja taka została przekazana. Wydanie zatem zaskarżonej decyzji stało się obligatoryjne, bez względu na fakt wszczęcia, czy też nie postępowania wykroczeniowego. Zawarte w art. 102 ust. 1 pkt 4u.k.p. stwierdzenie: "starosta wydaje decyzję administracyjną" nie pozostawia w tym zakresie żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Wskazać należy, że "informacja" pełni rolę sformalizowanego źródła wiedzy o popełnionym wykroczeniu, a przekazanie tej informacji jest zdarzeniem mającym doprowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Należy zatem przyjąć, że "informacja o zatrzymaniu prawa jazdy" jest informacją o ujawnieniu czynu uzasadniającego zatrzymanie prawa jazdy na podstawie art. 135 ust.1 pkt 1a u.P.r.d. Tym samym jedyną i wyłączną okolicznością, która przesądza o obowiązku wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, jest rzeczona informacja za której treść odpowiedzialność ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa. Nie ulega wątpliwości, iż rozstrzyganie o zatrzymaniu prawa jazdy wyłącznie w oparciu o ustalenia zawarte w informacji, o której mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a u. P.r.d. stanowi istotne zawężenie zakresu prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Nie oznacza to jednak takiego zawężenia gwarancji procesowych strony postępowania administracyjnego, które byłoby niedozwolone. Wszak zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy uprawnia stronę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli później zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany, albowiem wyjdzie na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który decyzję wydał. Tym samym nie można mówić o naruszeniu prawa skarżącego do zaskarżania wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Organy administracji poprzestając w niniejszym postępowaniu na ocenie, pochodzącej od Policji, informacji o ujawnieniu naruszenia przez skarżącego prawa polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie naruszyły przepisów k.p.a. i ustaliły stan faktyczny sprawy w zakresie wyznaczonym przez normy prawa materialnego, tj. art. 102 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej i art. 135 ust. 1 pkt 1a u.P.r.d. Powyższe stanowisko potwierdzone zostało w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 3/18, w której podniesiono, że podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zmieniającej może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest decyzją związaną. Rozstrzygnięcie to oraz jego zakres nie zostały pozostawione uznaniu organu. Zatrzymanie prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest sankcją administracyjną o charakterze prewencyjnym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r., K 24/15, OTK-A 2016/77). Istotą sankcji administracyjnej jest natomiast przymuszenie do respektowania zakazów i nakazów. Zatrzymanie prawa jazdy w przypadku naruszenia zakazu administracyjnego ograniczającego prędkość poruszania się pojazdem mechanicznym na obszarze zabudowanym realizuje cel prewencyjno-ochronny i zabezpieczający. Skuteczność realizowania celu prewencyjno-ochronnego sankcji administracyjnej w postaci czasowego zatrzymania prawa jazdy ustawodawca zapewnił poprzez obligatoryjność i natychmiastowość jej zastosowania, a realizacji powyższego celu służy art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie k.k., z którego jednoznacznie wynika, że podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy może być wyłącznie informacja o popełnieniu naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h. W rzeczonej uchwale NSA zaakcentował również, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy i postępowanie wykroczeniowe w odniesieniu do stwierdzenia naruszenia z art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. są postępowaniami toczącymi się niezależnie od siebie. Z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca uchwał, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki zatem nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Powyższe nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygać sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA. Stanowisko wynikające z przytoczonej uchwały, rozstrzygającej dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie, pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że w niniejszej sprawie, wystarczającą podstawą wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, była informacja Policji o zaistniałym naruszeniu, polegającym na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Podzielając powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, akceptuje stanowisko, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. może zostać wydana w oparciu o informację o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h, bez względu na fakt, czy zostało wszczęte postępowanie wykroczeniowe. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 - 4 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.