II SA/Bd 129/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Dawid Myszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy R. na zarządzenie zastępcze Wojewody K.-P. z dnia ... 2014 r. nr ... w przedmiocie wprowadzenia obszarów udokumentowanych złóż kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. UZASADNIENIE II SA/Bd 129/15 Uzasadnienie Gmina R. wniosła skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody K.- P. Nr ... z ... 2014 r., wnosząc o jego uchylenie, zarzucając obrazę prawa materialnego - art. 98 i art. 208 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 91 ustawy z dnia 8 kwietnia 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Wojewoda jest uprawniony do wydania zarządzenia zastępczego, podczas gdy do odmiennego stanowiska prowadzi literalna wykładnia ww. przepisów, tym bardziej, że organ w okresie wskazanym w art. 98 ww. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. w dniu ... 2012 r. podjął uchwałę nr ... w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. w zakresie wpisania udokumentowanych złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed ... 2012 r., o czym organ nadzoru wiedział i jej nie kwestionował oraz art. 11 z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie podjęcie czynności wymaganych przy uchwalaniu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; oraz obrazę prawa procesowego - art. 7 Kpa, 75 § 1 Kpa, 77 § 1 Kpa, 80 Kpa, 85 Kpa i 107 § 1 i 3 Kpa poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na błędnym przyjęciu, że Gmina nie podjęła uchwały o wprowadzeniu zmian do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie wpisania udokumentowanych złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed ... 2012 r. W odpowiedzi Wojewoda powtarzając argumentację zaskarżonego zarządzenia wniósł o nieuwzględnienie skargi, wywodząc swoje uprawnienie do wydania zarządzenia zastępczego z art. 208 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5-6 P.p.s.a.). W myśl art. 148 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Powołana ustawa nie wprowadza innych kryteriów kontroli aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza innych kryteriów kontroli poza kryterium zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem akty organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z przepisami prawa. Przepis art. 148 P.p.s.a. nie określa rodzaju naruszeń prawa, które są podstawą do uchylenia zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodny z prawem, jeżeli został wydany przez organ niewłaściwy, brak jest podstawy prawnej do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwie zastosowano przepis prawny będący podstawą podjęcia aktu lub naruszono procedurę podjęcia aktu. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy legalności wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego w sprawie wprowadzenia obszarów udokumentowanych złóż kopalin do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., które to zarządzenie zostało wydane w oparciu o art. 208 ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r., poz. 613 z zm.). Po myśli tego przepisu obszar złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed wejściem w życie tej ustawy i które nie zostały wprowadzone do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie później niż w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy, wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., czyli termin 2 lat do wprowadzenia do studium udokumentowanych złóż kopalin upłynął z końcem 2013 r. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że na terenie gminy R. istnieją udokumentowane zgodnie z tym przepisem złoża kopalin wskazane w zaskarżonym zarządzeniu udokumentowane dokumentacją geologiczną przyjętą bez zastrzeżeń przez właściwy organ administracji geologicznej, co wynika z przedstawionej dokumentacji. Z przedłożonych akt wynika także, że wskazane złoża nie zostały ujęte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. uchwalonego uchwałą nr ... z ... 2012 r. Tymczasem po myśli art. 208 ust. 1 ww. ustawy Rada Gminy winna w terminie 2 lat licząc od dnia 1 stycznia 2012 r., tj. dnia wejścia w życie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze wprowadzić stosowne zmiany do studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego poprzez ujawnienie w nim wszystkich obszarów udokumentowanych złóż kopalin czyli do dnia 31 grudnia 2014 r. Skutki nie wywiązania się z powyższego obowiązku w zakreślonym terminie zostały określone w tymże art. 208 ust. 2. Sformułowanie powyższego przepisu wskazuje, że podjęcie powyższych kroków zmierzających do wprowadzenia zmian do studium nie pozostawiono do uznania wojewodzie. Wręcz przeciwnie, nakłada na wojewodę obowiązek ustalenia czy takie zmiany zostały wprowadzone, czy udokumentowane źródła złóż kopalin, a dokładnie ich obszar został wprowadzony do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W przypadku braku wywiązania się z tego obowiązku przez organy gminy wojewoda winien w tym zakresie wydać zarządzenie zastępcze. We wspomnianym przepisie ustawodawca stwierdził, że po upływie terminu określonego w ust. 1, tj. po upływie 2 lat po wejściu w życie ustawy wojewoda wprowadza udokumentowane obszary kopalin do studium i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Powyższe rozwiązanie niewątpliwie ogranicza prawo władztwa planistycznego gminy na terenie gminy. Ograniczenie to jednak związane jest z zapewnieniem możliwości racjonalnego gospodarowania udokumentowanymi zasobami naturalnymi oraz ma zapewnić kompleksowe wykorzystanie tego złoża. Wobec powyższego nie jest zasadny zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego przez Wojewodę w trakcie wydawania zaskarżonego zarządzania zastępczego. Zgodnie z art. 208 ust. 5 ww. ustawy Prawo geologiczne i górnicze do sytuacji przewidzianych w art. 208, tj. między innymi wydania zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawodawca nakazuje stosować przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie bezpośrednio, a jedynie odpowiednio. Stosując odpowiednio przepisy ustawy o samorządzie gminnym do wydania zarządzenia zastępczego przez wojewodę, o którym mowa w art. 208 należy mieć na uwadze odrębność uregulowań zawartych w tej ustawie, charakter regulowanej materii i cel przyjętych w ustawie rozwiązań. Ponieważ art. 208 dotyczy wprowadzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy udokumentowanych złóż kopalin, należy również mieć na uwadze regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące procedury uchwalania studium i wprowadzania w nim zmian. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w przypadku wydawania zarządzenia zastępczego wojewoda wzywa organ gminy w przypadku pozostawania w bezczynności do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dnia. Jest to wymóg formalny przed wydaniem zarządzenia zastępczego - wezwanie organu do zaprzestania bezczynności poprzez wydanie w określonym terminie aktu. Z bezskutecznym upływem tego terminu na organ nadzoru tj. wojewodę przechodzi uprawnienie do wydania rozstrzygnięcia za organ gminy. Należy jednak zwrócić uwagę, że przepis art. 208 ust. 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze stanowi, iż po upływie terminu określonego w art. 208 § 1 ustawy wojewoda wprowadza udokumentowany obszar kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie więc wynika, że z upływem terminu 2 letniego na wojewodę przechodzi nie tylko uprawnienie ale i obowiązek, o którym mowa w art. 208 ust. 1 ustawy Prawo geologicznie i górnicze. Wojewoda jest zobowiązany do sprawdzenia czy zostały spełnione przesłanki ustawowe uzasadniające przystąpienie przez niego do zmiany studium zagospodarowania gminy tj. czy gmina wprowadziła do studium udokumentowane złoża kopalin, co jak wynika z akt sprawy, obowiązek ten nie został przez nią w ustawowym terminie zrealizowany. Chybione są także zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów procesowych, co wynika z akt nadesłanych przez Wojewodę i uzupełnionych dopiero na dwukrotne wezwanie Sądu w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W tym stanie rzeczy wobec braku naruszenia prawa w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić. Na zakończenie należy z ubolewaniem zauważyć, że Wojewoda K. – Pprzysyłając skargę wraz z odpowiedzią nie przedłożył Sądowi kompletnych akt, co spowodowało konieczność dwukrotnego wzywania o ich uzupełnienie i odroczenie rozprawy.