II SA/Wa 373/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2020 r. sprawy ze skargi M. i M. M. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego G. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie renty rodzinnej w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]. UZASADNIENIE Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania małoletnim dzieciom M. i M. M., po ojcu K. M., renty rodzinnej w drodze wyjątku. Decyzję skierowano do przedstawiciela ustawowego małoletnich G. M. W uzasadnieniu organ przytoczył art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm.). Wskazał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w wyżej cytowanym art. 83 ustawy, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę. Prezes ZUS podał, że po ponownej, wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego nadal nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których ojciec dzieci nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Stwierdził, że wnioskodawczyni nie wykazała, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowały okoliczności, na które ojciec dzieci nie miał wpływu. Prezes ZUS stwierdził, że z akt sprawy wynika, że na przestrzeni 54 lat życia ojca dzieci udokumentowano 21 lat, 5 miesięcy i 4 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Organ wskazał, że w 10-leciu przed dniem powstania częściowej niezdolności do pracy, jak również w 10-leciu przed dniem śmierci ojca dzieci, zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowano jedynie 4 miesiące i 7 dni okresów składkowych. Organ wskazał, że od [...].03.1999 r. do [...].07.2002 r., od [...].10.2002 r. do [...].08.2010 r. i od [...].12.2011 r. do [...].11.2017 r., tj. do dnia śmierci ojciec dzieci nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Analiza przebiegu ubezpieczenia oraz posiadanych dokumentów prowadzi zdaniem organu do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec ojca dzieci w wyżej wymienionych okresach nie była ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Organ wskazał, że na podstawie dokumentacji medycznej uzyskanej z placówek wskazanych przez we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lekarz orzecznik ZUS, orzeczeniem z [...].10.2019 r., ustalił, że u ojca dzieci istniała trwała, częściowa niezdolność do pracy od [...].11.2014 r. Prezes ZUS wyjaśnił, że częściowa niezdolność do pracy, jedynie ograniczała, natomiast nie uniemożliwiała ojcu dzieci wykonywania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Organ wskazał też, że alkoholizm osoby ubezpieczonej nie jest szczególną okolicznością, uniemożliwiającą wypracowanie odpowiedniego okresu ubezpieczenia. Pojawienie się choroby alkoholowej nie eliminuje bowiem automatycznie z rynku pracy, jakkolwiek może stanowić pewne utrudnienie w zachowaniu stabilności zatrudnienia, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26.11.2009 r., sygnatura II SA/Wa 1638/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Prezes ZUS stwierdził, że nadużywanie alkoholu przez ojca dzieci nie może stanowić usprawiedliwienia dla wykazanych przerw w ubezpieczeniu. Poprzez podjęcie leczenia ojciec dzieci miał możliwość przezwyciężenia skutków tej choroby, bowiem uzależnienie alkoholowe nie stanowi nie dającej się usunąć przeszkody, która uniemożliwiałaby świadczenie pracy. Organ wskazał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna w jakiej znajdują się małoletnie dzieci M. i M., z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi M. i M. M., reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego G. M., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji zarzucili naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o wybiorczo zebrany, niepełny materiał dowodowy sprawy, w tym nieprzeprowadzenie dowodu z ponownego przesłuchania strony co do istotnych okoliczności sprawy odnośnie stanu zdrowia K. M., nie zwrócenia się odpowiednio do jednostek leczniczych w celu wykazania choroby alkoholowej zmarłego, w tym nie zwrócenia się do Narodowego Funduszu Zdrowia w celu wykazania realizowania recept zgodnie z występującymi schorzeniami, - art. 80 k.p.a. i 81 k.p.a., poprzez błędną, dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bez uwzględnienia całokształtu okoliczności sprawy i błędne przyjęcie, że K. M. nie spełniał warunków do nabycia renty w drodze wyjątku, - art. 80 k.p.a. i 81 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż ojciec dzieci był w stanie podjąć zatrudnienie i nie posiadał stopnia całkowitej niezdolności do pracy, w sytuacji, gdy dołączona dokumentacja stanowczo temu przeczy, albowiem ojciec dzieci dobrowolnie poddawał się leczeniu i zgłaszał do szpitala z ponadprzeciętną częstotliwością co świadczy o występujących schorzeniach zdrowotnych, - art. 10 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a., poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, polegające na nieprzesłuchaniu strony w momencie powzięcia przez organ wątpliwości co do okoliczności sprawy, nie wezwaniu strony do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i wyjaśnienia wątpliwości, które powstały w sprawie lub uzupełnienia niezbędnych dowodów, jak również zaniechaniu przez organ obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, nieudzielenie stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, co doprowadziło do wydania niekorzystnego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżąca rozszerzyła argumentację w zakresie podniesionych zarzutów. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł m.in., że szczególną okolicznością uniemożliwiającą wypracowanie odpowiedniego okresu ubezpieczenia nie jest alkoholizm osoby ubezpieczonej. Choroba ta nie eliminuje również automatycznie z rynku pracy. Także trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Pismem z dnia [...] października 2020 r. reprezentujący M. i M. M. adwokat, pełnomocnik z urzędu, podtrzymał skargę. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz udzielenie wskazań co do sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ a także przyznanie wynagrodzenia za udzieloną z urzędu pomoc prawną. W uzasadnieniu wskazał m.in., że zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna, organ nie zgromadził bowiem pełnej dokumentacji medycznej K. M., umożliwiającej zasięgnięcie opinii, co do stanu jego zdrowia i możliwości zarobkowania. Podniósł, że rozstrzygnięcie o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku wymaga ustalenia, czy stan zdrowia K. M. istotnie uniemożliwiał zarobkowanie. Wskazał, że organ nie zebrał pełnej dokumentacji medycznej, a następnie nie pozyskał wiadomości specjalnych dotyczących wpływu choroby K. M. na możliwości zarobkowania. Zdaniem pełnomocnika nie można przyjąć, że organ przeprowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie. Pełnomocnik zaznaczył, że organ arbitralnie przyjął, że choroba alkoholowa dyskwalifikuje możliwość ubiegania się o świadczenie w drodze wyjątku, pomijając przy tym okoliczności podnoszone w postępowaniu, a także wynikające z treści dokumentów, których zgromadzenia organ zaniechał dotyczących chęci leczenia wyrażanej przez ojca dzieci, podejmowania przez niego działań w tym zakresie oraz faktycznego czasu leczenia, hospitalizacji. Pełnomocnik podniósł, że wymienione okoliczności wymagają ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, tak poprzez zgromadzenie dokumentów, jak również przesłuchanie skarżącej oraz ewentualnie wskazanych przez nią świadków. Ponadto, zdaniem pełnomocnika, konieczne okazać się może dopuszczenie opinii biegłych, którzy wypowiedzą się w szczególności co do wpływu przebiegu choroby na możliwości zarobkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej naruszone zostały przepisy prawa administracyjnego procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. W świetle powołanego przepisu, przyznanie świadczenia pozostawiono uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Powyższe nie oznacza jednak, że organ zwolniony jest ze stosowania zasad ogólnych k.p.a. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się bowiem przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Prezes ZUS podejmujący decyzje administracyjne w tego rodzaju sprawach jest związany zatem rygorami procedury administracyjnej określającej obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Obowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej doszło do naruszenia art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne. W zaskarżonej decyzji organ nie rozważył w pełni okoliczności podniesionych przez przedstawiciela ustawowego małoletnich we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Matka dzieci, poza wskazaniem w tym wniosku placówek, w których leczył się ojciec dzieci, podnosiła także m.in., że "w kolejnych kartach informacyjnych szpital wymienia, że pacjent od kilku lat nadużywa alkoholu i niejednokrotnie podejmuje leczenie, dobrowolnie więc walczy z nałogiem." Organ wskazał w decyzji, że na podstawie dokumentacji medycznej uzyskanej z placówek wskazanych przez we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lekarz orzecznik ZUS, orzeczeniem z [...].10.2019 r., ustalił, że u ojca dzieci istniała trwała, częściowa niezdolność do pracy od [...].11.2014 r. Prezes ZUS całkowicie pominął jednak w decyzji argumentację strony, że ojciec dzieci podejmował leczenie. Stwierdził tylko, że nadużywanie alkoholu przez ojca dzieci nie może stanowić usprawiedliwienia dla wykazanych przerw w ubezpieczeniu i że poprzez podjęcie leczenia ojciec dzieci miał możliwość przezwyciężenia skutków tej choroby. Organ nie dokonał jednakże ustaleń, czy takie leczenie było podejmowane przez ojca dzieci, a jeśli tak to od kiedy. W sprawie jest bezsporne, że ojciec dzieci udokumentował na przestrzeni 54 lat okres 21 lat, 5 miesięcy i 4 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że aż 20 lat, 1 miesiąc i 12 dni to okres składkowy. Wnioskować należy, że to właśnie choroba alkoholowa mogła stanowić przyczynę niewypracowania świadczenia w trybie zwykłym. Skarżąca podnosiła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że ojciec dzieci po raz pierwszy trafił na oddział odwykowy Szpitala w [...] w 1998 r. Przerwy w zatrudnieniu wykazano w decyzji od III 1999 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (v. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Pamiętać należy przy tym, że nie zawsze dopiero orzeczona całkowita niezdolność do pracy stanowi przeszkodę w podjęciu zatrudnienia. Stan zdrowia ze względu na rodzaj schorzenia może stanowić obiektywną i niezależną od woli wnioskodawcy okoliczność, która stanowił przeszkodę w wypracowaniu świadczenia ustawowego. Nie zmienia tego okoliczność związania treścią orzeczenia lekarza orzecznika, czy komisji lekarskiej ZUS. Pojęcie "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Organ obowiązany jest zatem każdorazowo ustalić jego treść w ramach okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Organ ustaleń takich nie dokonał w tej sprawie. Nie stanowi ich samo stwierdzenie, że alkoholizm osoby ubezpieczonej nie jest szczególną okolicznością. Dotychczasową cenę organu co do braku spełnienia ustawowych przesłanek należało uznać za dowolną. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ administracji publicznej nie jest zwolniony w tej sprawie od obowiązku wszechstronnego jej rozpatrzenia i rozważenia wszystkich podniesionych przez stronę okoliczności. Pamiętać należy, że brak aktywności zawodowej spowodowany chorobą w ogóle, w tym także chorobą alkoholową, otwiera co do zasady możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Skutki choroby alkoholowej mogą być w konkretnych okolicznościach kwalifikowane jako szczególna okoliczność. Inaczej jest jedynie w przypadku, gdy taka osoba nie podejmuje żadnych działań zmierzających do przezwyciężenia zaistniałej sytuacji, a w szczególności nie podejmuje stosownego leczenia. Ojciec dzieci w okresie przerw w ubezpieczeniu, tj. w okresie od [...] listopada 2014 r. do dnia całkowitej niezdolności do pracy, tj. [...] listopada 2017 r., a zatem w okresie choroby alkoholowej, był osobą trwale częściowo niezdolną do pracy, co stwierdził lekarz orzecznik ZUS. W sprawie nie można wykluczyć, że także wcześniej, to właśnie choroba alkoholowa utrudniała wypracowanie świadczenia. Udokumentowany okres ponad 21 lat okresów składkowych i nieskładkowych (w tym ponad 20 składkowych) wskazuje, że ojciec dzieci nie uchylał się od świadczenia pracy przed pojawieniem się problemów zdrowotnych wynikających z choroby alkoholowej. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona pełnych ustaleń co do twierdzenia strony, że ojciec dzieci podejmował leczenie choroby alkoholowej, a następnie zależnie od tych ustaleń dokona oceny, czy niewypracowanie świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było szczególną okolicznością. Ustaleń tych organ dokona we współdziałaniu z wnioskodawcą. W postępowaniu w sprawie o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku strona wnioskująca obowiązana jest do współdziałania z organem w zakresie gromadzenia dokumentacji niezbędnej do rozpatrzenia sprawy. Organ rozważy w szczególności, czy przerwy w ubezpieczeniu wynikały z choroby, której skutków ojciec dzieci nie mógł przezwyciężyć pomimo ewentualnie podejmowanych prób wyleczenia. Uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie dowodów, na których organ się oparł wydając decyzję i powinno wyjaśniać, dlaczego innym dowodom organ nie dał wiary. Uzasadnienie decyzji powinno odpowiadać wymogom przepisu art. 107 § 3 k.p.a., co oznacza, że nie powinno pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości co do powodów, dla których organ podjął takie a nie inne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), orzekł jak w wyroku.