VII SA/Wa 387/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: WSA Tomasz Janeczko WSA Renata Nawrot (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonego zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych oddala skargę UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2019 r. Nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonego zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia, dotyczącego budowy tymczasowego budynku gospodarczo-usługowego. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: W dniu [...] września 2019 r. do Starostwa [...] wpłynęło zgłoszenie S. L.(dalej: strona, skarżąca, inwestor) dotyczące budowy tymczasowego budynku gospodarczo-usługowego o wymiarach 3 x 5 m na działce nr ew. [...] w [...]. W dniu [...] października 2019 r., w związku z ww. zgłoszeniem, przeprowadzono wizję lokalną stanu nieruchomości, która wykazała, że zgłaszane roboty budowlane zostały wykonane. Mając to na uwadze, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 t.j., dalej: p.b.) Starosta [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) decyzją z [...] października 2019 r. Nr [...] zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszonego zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia dotyczącego budowy tymczasowego budynku gospodarczo-usługowego. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca podała, że kontrola przeprowadzona została bez poinformowania skarżącej o jej terminie. Ponadto budynek, który znajduje się aktualnie na ww. działce nie jest posadowiony w tym samym miejscu, co planowany budynek, którego dotyczy sporne zgłoszenie. Starosta wraz z Inspektorem nie zweryfikowali precyzyjnie położenia aktualnego budynku względem planowanego i zupełnie bezrefleksyjnie uznali, że stoi on w miejscu, którego dotyczy sporne zgłoszenie. Sytuacja z pewnością byłaby wyjaśniona podczas ww. kontroli, gdyby strona została poinformowana o kontroli i wówczas na miejscu mogłaby wyjaśnić ww. kwestię. Starosta naruszył art. 9 i 10 k.p.a. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2019 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przesłanki zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru wykonania robot budowlanych zostały wymienione w art. 30 ust. 5c zdanie ostatnie oraz w art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 p.b. Skarżąca, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., dokonała zgłoszenia zamiaru realizacji robot budowlanych na działce nr ew. [...], obejmujących budowę tymczasowego budynku gospodarczo-usługowego. Starosta wniósł sprzeciw w sprawie ww. zgłoszenia, ponieważ na podstawie przeprowadzonej wraz z Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w [...], kontroli doraźnej w dniu [...] października 2019 r. ustalono, że zgłoszone roboty budowlane zostały wykonane. Zgodnie z protokołem opisującym stan nieruchomości na dzień przeprowadzenia wizji lokalnej na przedmiotowej działce znajdował się bowiem obiekt kontenerowy zlokalizowany 30 cm od krawędzi chodnika, wymiary 3x5 m, obiekt na bloczkach betonowych, odległość inna niż na mapie - 5 m - rzeczywista ok. 7 m. Wobec powyższego organ I instancji zasadnie wniósł sprzeciw w sprawie przedmiotowego zgłoszenia powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 3 p.b. Organ wyjaśnił, że przed tut. organem toczyło się postępowanie odwoławcze z wniosku skarżącej od decyzji Starosty Nr [...] z [...] lipca 2018 r., znak: [...] wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robot budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na budowie budynku tymczasowego na 180 dni, budynek kontenerowy o wymiarach 15 m2, nietrwale związany z gruntem na działce nr ew. [...]. Wojewoda decyzją NR [...] z [...] listopada 2019 r., znak: [...] uchylił ww. decyzję Starosty i umorzył postępowanie organu I instancji, w związku z czym skarżąca miała możliwość realizacji przedmiotowego zgłoszenia w terminie 180 dni od dnia otrzymania decyzji organu wojewódzkiego. Jak wskazuje zwrotne potwierdzenie ww. decyzję pełnomocnik skarżącej odebrał [...] listopada 2019 r., wobec czego termin rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego wypadał na dzień [...] maja 2019 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego mają kompetencję do przeprowadzania kontroli "ad hoc" bez uprzedzania kontrolowanych o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych. Ustawodawca celowo nadał organom nadzoru budowlanego uprawnienia do zwalczania samowoli użytkowej. Organy tzw. policji budowlanej, realizując uprawnienia władcze, czynią to w interesie publicznoprawnym - w celu zapewnienia bezpieczeństwa publicznego oraz ochrony wartości deklarowanych w prawie budowlanym. Jednocześnie podniesiono, że zgłoszenie właściwemu organowi zamiaru przeniesienia tymczasowego obiektu budowlanego będzie stanowiło zgłoszenie jego budowy, a więc wzniesienia w konkretnie wskazanym miejscu. Strona w swoim zgłoszeniu zarówno z [...] kwietnia 2018 r., jak i z [...] września 2019 r. nie zmieniła lokalizacji przedmiotowej inwestycji - znajduje się ona na działce nr ew. [...] obręb [...] [...], a zatem wszelkie wyjaśnienia dotyczące zmiany lokalizacji budynku tymczasowego na przedmiotowej działce nie miały by wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Nie zgadzając się z ww. decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła strona wskazując te same uchybienia organu, co w odwołaniu. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji jak również decyzji jej poprzedzającej oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości na podstawie wyczerpującego materiału dowodowego, który został poddany przez organy wszechstronnej analizie. Organy przeprowadziły postępowanie z zachowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Nadto organ uzasadnił swoje rozstrzygniecie w sposób wymagany przez ustawodawcę w zapisie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Organ dokonał dokładnego wyjaśnienia wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy, uzasadnił podstawę prawną wskazaną w decyzji i dokonując właściwej interpretacji przepisów wydał decyzję, która nie jest sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Stosownie do art. 30 ust. 5 p.b. zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. W myśl natomiast art. 30 ust 6 pkt 3 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Zważyć trzeba, iż rozstrzygnięcie na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 3 p.b. ustawy jest aktem związanym, niezależnym od woli organu. Przesłanka do wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy jest samodzielną podstawą prawną do wydania decyzji w tym zakresie (wyrok WSA w Gdańsku z 5 października 2011 r., II SA/Gd 566/11, publ. CBOSA). Jak wynika z akt sprawy w piśmie z [...] września 2019 r. skarżąca dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę tj. tymczasowego budynku gospodarczo-usługowego o wymiarach 3x5 m i wysokości nieprzekraczającej 2,8m, nietrwale związanego z gruntem, posadowionego bezpośrednio na bloczkach betonowych. W zgłoszeniu określiła przewidywany termin rozpoczęcia robót na dzień [...] października 2019 r., zaś jako teren inwestycji wskazała działkę nr [...] obręb [...]-miasto. Co istotne w ramach czynności wyjaśniających organ ustalił, iż na terenie działki nr [...] istnieje już obiekt budowlany tymczasowy o wymiarach 3x5 m usytuowany na bloczkach betonowych objęty zgłoszeniem z [...] kwietnia 2018 r., przy czym jak ustalił organ, opisany obiekt tymczasowy zgłoszony w kwietniu 2018 r. nie został rozebrany, ani przeniesiony, natomiast wyrokiem tut. Sądu z 17 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 187/20 oddalił skargę strony na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z [...] października 2019 r. nr[...], nakazującą inwestorowi rozbiórkę pawilonu handlowego o wymiarach 5 m x 3 m, nietrwale związanego z gruntem, usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Jakkolwiek w ramach współpracy z organem nadzoru budowlanego, który przeprowadził oględziny, ustalone zostało, że na przedmiotowej działce budynek tymczasowy nadal istnieje w lokalizacji wskazanej w zgłoszeniu z kwietnia 2018 roku, która jest inna od lokalizacji wskazanej w zgłoszeniu z [...] września 2019 r. to jednak nie budzi wątpliwości Sądu zasadność zgłoszonego sprzeciwu a zarazem brak możliwości uwzględnienia argumentacji skarżącej. W świetle bowiem ugruntowanego stanowiska judykatury, nawet gdyby skarżąca dokonując kolejnego zgłoszenia starała się wybronić przed nakazem rozbiórki to zgłoszenie przeniesienia winna zgłosić przed zadeklarowaną w pierwszym zgłoszeniu datą rozbiórki obiektu tymczasowego, co niewątpliwie nie miało miejsca w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 17 września 2015 r., II SA/Łd 498/15, publ. CBOSA). Zgodę na ewentualne przeniesienie obiektu tymczasowego w inne miejsce celem uniknięcia jego rozbiórki, skarżąca powinna uzyskać zanim upłynie wynikający z przepisów prawa termin wymagalności obowiązku rozbiórki budynku gospodarczo-usługowego określony w zgłoszeniu. W ocenie Sądu nie został naruszony art. 9 i 10 k.p.a. Brak zawiadomienia skarżącej o czynnościach kontrolnych w dniu [...] października 2019 r. nie wyczerpuje przesłanki niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Wyjaśnienia wymaga, że zgłoszenie właściwemu organowi przez inwestora zamiaru realizacji określonej budowy nie podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i nie powoduje ono wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż nie stanowi wniosku zainteresowanego podmiotu, który w myśl k.p.a. wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po dokonaniu zgłoszenia jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania decyzji o sprzeciwie (por. wyrok NSA z 6 marca 2009 r., II OSK 307/08, publ. CBOSA). Przepisy k.p.a. mają zastosowanie dopiero od wydania przez organ decyzji o sprzeciwie (por. wyrok NSA z 3 marca 2011 r., II OSK 401/10, publ. CBOSA). W literaturze poświęconej instytucji zgłoszenia w Prawie budowlanym wskazano, że zgłoszenie jest wnioskiem o milczącą akceptację przez organ zgłaszanego zamierzenia budowlanego, a milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robót budowlanych (por. wyrok NSA z 4 listopada 2011 r., II OSK 1685/11, publ. CBOSA). Założeniem ustawodawcy w tym przypadku było bowiem doprowadzenie do uproszczenia, a zarazem przyśpieszenia procesu budowlanego, ze względu na brak potrzeby akceptacji zgłoszenia w formie decyzji administracyjnej właściwego organu. Wyrazem tego jest krótki, bowiem zaledwie 21-dniowy termin dla organu administracji przyjmującego zgłoszenie do wniesienia w formie decyzji administracyjnej sprzeciwu i to tylko w razie zaistnienia ściśle określonych ustawą przesłanek (por. wyrok WSA w Białymstoku z 7 kwietnia 2011 r., II SAB/Bk 7/11, publ. CBOSA). Badanie tego zgłoszenia odbywa się więc w oparciu o nieuregulowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wewnątrzadministracyjne procedury. Jeżeli jednak organ administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art. 30 ust. 6 p.b. zdecyduje się wnieść sprzeciw, to nastąpi wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. W związku z powyższym, do dnia wydania decyzji wnoszącej sprzeciw, organ architektoniczno – budowlany nie ma obowiązku stosowania przepisów k.p.a., w tym dotyczących zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a., czy art. 85 k.p.a. dotyczący oględzin), ani związanego ściśle z tymi przepisami art. 81a ust. 2 p.b., mający charakter procesowy. Taki obowiązek powstaje dopiero z chwilą wydania decyzji o sprzeciwie. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że skarżąca po doręczeniu jej decyzji organu I instancji, na etapie postępowania odwoławczego, miała już prawo – jako strona postępowania - zapoznać się z aktami sprawy i składać wyjaśnienia, co też uczyniła składając odwołanie. Jednocześnie skarżąca nie wykazała się inicjatywą dowodową w zakresie podnoszonych przez nią twierdzeń. W związku z tym brak było podstaw do przyjęcia, że brak jej udziału w czynnościach organu architektoniczno-budowlanego, poprzedzających wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw tj. w czynnościach kontrolnych, mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie i zapobiec wniesieniu przez organ sprzeciwu. Dodać należy, że w odniesieniu do postępowań toczących się w trybie k.p.a., w orzecznictwie przyjmuje się, że o naruszeniu zasady czynnego udziału stron, określonej w art. 10 § 1 k.p.a. można mówić tylko wtedy, gdy strona wykaże, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, a więc że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., II GSK 1142/11, wyrok NSA z dnia 12 października 2018 r., I OSK 779/18). Obowiązkowi temu skarżąca jednak nie sprostała. Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.