II SA/Gl 610/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] roku odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji p.n. budowę piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr 1, obręb [...], ul. [...] w N.. Decyzja Wójta Gminy S. została wydana wobec nie spełnienia przez wnioskowaną inwestycję warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., dalej powoływana jako ustawa o p.z.p.). W uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...] roku opisano odwołanie A. M. (wnioskodawczyni) od decyzji organu I instancji wskazując, że odwołująca się zarzuciła organowi I instancji wydanie decyzji z naruszeniem art. 7 i 77 oraz 10 § 1 k.p.a., a także z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o p.z.p. ponieważ pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych (poprzez niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający, skutkuje przyjęciem, że do pozytywnego uzgodnienia doszło) jest wiążące dla Wójta Gminy S. Zdaniem odwołującej się Wójt nie jest w takiej sytuacji uprawniony do samodzielnego weryfikowania tego uzgodnienia poprzez stwierdzenie konieczności zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, co należy do jednostki wyspecjalizowanej jaką jest Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Zarzuciła naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz niezastosowanie art. 53 ust. 5 ustawy p.z.p. Dalej Kolegium stwierdziło, że realizując obowiązek wynikający z art. 53 ust. 4 ustawy o p.z.p. organ I instancji wystąpił o uzgodnienia do Starosty Powiatowego w T. w zakresie dotyczącym ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. o uzgodnienie w zakresie melioracji wodnych. Starosta [...], postanowieniem z dnia [...] roku uzgodnił, zgodnie z kompetencjami, przedmiotową inwestycję w zakresie ochrony gruntów rolnych (teren działki objętej wnioskiem o powierzchni 0,2734 ha), natomiast odnośnie pozostałej części działki o powierzchni 0,6359 ha stwierdził, że właściwym organem jest Dyrektor Lasów Państwowych z uwagi na fakt, że teren ten stanowi grunty leśne. Postanowieniem z dnia [...] roku Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. odmówił uwzględnienia projektu decyzji z uwagi na fakt, że przedmiotowe grunty leśne nie zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, podczas sporządzania planu miejscowego Gminy S. z 1992 roku, który utracił moc prawną z dniem 1 stycznia 2003 roku. Na wyżej wymienione postanowienie strona złożyła zażalenie do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, który uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji z uwagi na uchybienie 14 dniowemu terminowi przewidzianemu do zajęcia stanowiska (art. 54 ust. 5 ustawy o p.z.p.). Równocześnie w tym postanowieniu Dyrektor Generalny Lasów Państwowych dodał, że w nieobowiązującym planie gminy S. teren objęty wnioskiem był przeznaczony pod teren upraw polowych (symbol – D6 RP)., a w związku z tym przeznaczeniem przedmiotowej działki jest niezgodne z zamierzeniem inwestycyjnym. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do niespełnienia przez objętą wnioskiem inwestycję warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy p.z.p.. To, że organ I instancji uwzględnił "milcząco" przedmiotową inwestycję nie oznacza, że automatycznie teren ten uzyskał zgodę na zmianę gruntów leśnych na cele nieleśne. Z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że przeznaczenie takich gruntów na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, za zgodą organów o których mowa w ust. 2. Natomiast w planie z 1992 roku, przedmiotowa działka , będąca gruntem leśnym, była przeznaczona pod teren upraw polowych, a zatem nie została odrolniona. Organ podkreślił, że na etapie postępowania uzgodnieniowego rozważane są kwestie o których mowa w art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc czy planowane przedsięwzięcie nie będzie kolidowało z ochroną gruntów rolnych i leśnych. Wreszcie organ stwierdził, że odwołująca się błędnie utożsamia zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z uzgodnieniem projektu decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o p.z.p. (tu powołano wyrok – II SA/Bd 1001/13). Skargę na decyzję ostateczną, wnosząc o jej uchylenie a także o uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania złożyła A. M. Pod adresem decyzji ostatecznej zgłosiła zarzuty naruszenia prawa, wcześniej podniesione w odwołaniu, a dodatkowo wskazała na naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do zarzutów strony. Podała także, że działka nr 1 nie jest objęta koniecznością uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p.) bowiem jest ona objęta zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowego planu, który utracił moc podstawą art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i odnosząc się do ostatniego zarzutu wyjaśnił, że w planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą z 27 kwietnia 1992 r. , przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem P6 RP, co zgodnie z tekstem planu oznaczało przeznaczenie pod uprawy polowe, a więc teren tej działki nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 21 grudnia 2015 roku skarżąca przyznała, że dla spornej działki (nr 1) nie została udzielona zgoda na zmianę przeznaczenia w związku z uchwaleniem planu z 1992 roku, a obecnie na terenie działki nie obowiązuje żaden plan. Zdaniem skarżącej uzgodnienie dokonane przez Dyrektora Regionalnego Lasów Państwowych zastępuje uzgodnienie (wg Sądu zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4). Podnosiła także, że dla sąsiednich nieruchomości w 2012 lub 2013 roku zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy mimo to, że w 1992 roku (w planie) działki te posiadały przeznaczenie rolne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu i została wydana w postępowaniu, któremu nie można zarzucić naruszenia przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W istocie zaskarżoną decyzją odmówiono ustalenia żądanych przez skarżącą warunków zabudowy ze względu na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o p.z.p. z 27 marca 2003 roku. Istota sporu między skarżącą a organem polega na ocenie pozytywnego uzgodnienia Dyrektora Regionalnego Lasów Państwowych w K. (art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy). Skarżąca twierdzi bowiem, że pozytywne uzgodnienie Dyrektora Lasów Państwowych zastępuje zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy). Bezsporne w sprawie jest, że działka nr 1 obręb [...], ul. [...] w N. nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia (art. 61 ust. 1 pkt 4) w związku z ustaleniem planu z 1992 roku i że stanowi ona użytek rolny Ps klasy VI (o powierzchni 0,2734 ha) pochodzenia mineralnego oznaczonego na mapie glebowo-rolniczej symbolem ""LsPc", "6R(c)" oraz "N". Pozostała część (cała działka 0,9093 ha) przedmiotowej działki (o powierzchni 0,6359 ha) zgodnie z § 68 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku (Dz. U. z 2001 roku Nr 38, poz. 454 ze zm.) nie stanowi gruntu rolnego lecz leśny – Ls – lasy (powyższe okoliczności wynikają z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych oraz oświadczenia skarżącej na rozprawie w dniu 21 grudnia 2015 roku). Z art. 59 ust. 1 ustawy o p.z.p. wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl art. 60 ust. 1 ustawy o p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy p.z.p. przewiduje konieczność uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Za tego rodzaju nieruchomości uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne (...) jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami). Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, w tym m. innymi ażeby teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Należy wskazać, że postępowanie uzgadniające jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego (dotyczącego decyzji w przedmiocie warunków zabudowy) i bezpośrednio nie rozstrzyga o istocie sprawy. Organ współdziałający na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy p.z.p., nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on jedynie powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej (głównej). Stanowisko zajęte przez organ uzgadniający nie załatwia sprawy administracyjnej, ani nie rozstrzyga o istocie. Jednakże negatywne rozstrzygnięcie postępowania uzgadniającego powoduje, że niemożliwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy w postaci odpowiadającej projektowi tej decyzji przedstawionej organowi do uzgodnienia. Zatem celem procedury uzgodnieniowej przewidzianej w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy jest kontrola dokonywana przez wyspecjalizowany w danej dziedzinie organ czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającą się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Organ uzgodnieniowy w zakresie swoich właściwości opiniuje projekt decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię i zajmują stanowisko uzgadniające projekt danej decyzji o warunkach rozbudowy lub też odmawia takiego uzgodnienia. W żadnym wypadku uzgodnienie z art. 53 ust. 4 ustawy nie jest równoznaczne ze spełnieniem warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych (np. II SA/Bd 1001/13) oraz w doktrynie (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo G.M. Beck, Warszawa 2004 r., str. 429) podniesiono, iż uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie można utożsamiać ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ zgoda ta jest związana ze zmianą przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu organy I, jak i II instancji w sposób prawidłowy zinterpretowały przepisy prawa i odmówiły wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niespełnienie przez planowaną inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o p.z.p. (co wynika także z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji). Z tej analizy wynika (jak i akt administracyjnych), że działka o nr 1 o powierzchni 0,9093 ha stanowi grunty oznaczone w ewidencji jako Ls V (lasy) oraz PS VI (pastwiska trwałe). Oznacza to, że działka nr 1 oprócz gruntów PS VI obejmuje również grunty leśne, które zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z 1995 r. wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zgodnie z wyrysem z nieobowiązującego planu miejscowego (plan z 1992r.) działka objęta wnioskiem o użytku Ls była przeznaczona na D6 RP – tereny upraw polowych. W związku z tym w ocenie sądu inwestycja na tej działce wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne bowiem obszar działki nr 1 nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów. W związku z tym decyzje obu organów orzekających w sprawie, którymi odmówiono ustalenia warunków zabudowy ze względu na fakt, że projektowana inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o p.z.p. są prawidłowe. Pozostałe zarzuty skargi także nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia, które ma charakter wiązany. Trzeba też wyjaśnić skarżącej, że orzekający w sprawie organ nie naruszył art. 53 ust. 5 ustawy p.z.p., bowiem przyjął on pozytywne uzgodnienie decyzji przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Zdaniem Sądu w związku z treścią oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie w dniu 21 grudnia 2015 r., dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla sąsiednich działek, także nie spełniających warunków z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, organ odwoławczy winien przeprowadzić sprawdzenie tych decyzji (a to z uwagi na równość wobec prawa). Mając na uwadze wyżej przedstawioną argumentację Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm). oddalił skargę.