I SA/Wa 612/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Anna Fyda-Kawula sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Dziecka na decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 13 sierpnia 2021 r. nr SW/015379/2021/WSSIZ w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Prezydent m. st. Warszawy decyzją nr SW/015379/2021/WSSIZ z 13 sierpnia 2021 r. odmówił przyznania O. M. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko D. M. ną okres zasiłkowy 2021/2022 - z powodu niespełnienia warunków ustawy. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. O. M. (dalej jako skarżąca), obywatelka Ukrainy, wystąpiła w dniu 7 lipca 2021 r. do Prezydenta m. st. Warszawy z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko D. M. na okres zasiłkowy 2021/2022. Do akt sprawy załączyła kopię karty pobytu ważną do dnia 1 września 2023 r. pozbawioną adnotacji - "dostęp do rynku pracy" oraz kopię decyzji Wojewody Mazowieckiego z 15 czerwca 2021r. udzielającej jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 1 września 2023 r. - ze względu na pozostawanie w nieformalnym związku z obywatelem Polski, W. N. Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 13 sierpnia 2021 r. nr SW/015379/2021/WSSIZ odmówił przyznania O. M. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko D. M. na okres zasiłkowy 2021/2022. W uzasadnieniu powołał treść art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej jako "ustawa") - stwierdzając, że przedłożona karta pobytu oraz decyzja o zezwoleniu na pobyt czasowy nie wypełniają zacytowanych przepisów ww. ustawy, co uniemożliwia przyznanie jej świadczenia wychowawczego. O. M. nie wniosła w ustawowym terminie odwołania od tej decyzji - w związku z czym rozstrzygnięcie to stało się ostateczne. Natomiast skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rzecznik Praw Dziecka - zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że została wydana z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy polegającym na: ograniczeniu się do wykładni językowej art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.) i niedokonaniu wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu z art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, skutkiem czego zignorowano okoliczność, że choć - formalnie rzecz biorąc - o świadczenie wychowawcze ubiegają się rodzice lub opiekunowie (tu: O. M.), zaspokaja ono potrzeby dziecka, celem, dla którego ustawodawca zdecydował się wprowadzić to świadczenie do polskiemu porządku prawnego jest przyznanie rodzinom pomocy finansowej służącej dobru dziecka (tu: małoletniej D.), co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia: a) art. 32 Konstytucji, wyrażającego nakaz równego traktowania przez władze publiczne podmiotów podobnych (tu: małoletnich obywateli polskich), przy zastosowaniu nieuzasadnionego i nieadekwatnego kryterium różnicującego (tu: obywatelstwa i statusu pobytowego rodzica dziecka, jako osoby formalnie zwracającej się o przyznanie świadczenia), b) art. 18 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, zapewniających rodzinie oraz macierzyństwu ochronę i opiekę państwa oraz nakazujących władzom publicznym zapewnienie szczególnej pomocy rodzinom, które znajdują się w trudnej sytuacji społecznej i materialnej, c) art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji w zw. z art. 2 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka, w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 1 i 2, w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji, zakazujących dyskryminacji dzieci w zakresie realizacji ich praw konwencyjnych, poprzez odmowę przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko, posiadające obywatelstwo polskie. W związku z tym - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu podniósł, że małoletnia D. posiada obywatelstwo polskie, które nabyła z urodzenia, po swoim ojcu. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia się do tej niebywale istotnej kwestii, nadającej sprawie dziewczynki i jej matki szczególny charakter. W związku z tym Prezydent m.st. Warszawy powinien był wnikliwiej pochylić się nad zagadnieniem, czy obywatelstwo oraz status pobytowy matki małoletniej (legalny pobyt, niemniej bez zapewnionego pełnego dostępu do polskiego rynku pracy) może przesądzać o niemożności skorzystania przez dziecko - jako obywatela polskiego - ze wsparcia przewidzianego ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Następnie Rzecznik powołał się na orzecznictwo dotyczące ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) - w kwestii prawa rodzin polsko-cudzoziemskich (w których dzieci posiadają obywatelstwo polskie, ale ich rodzice/rodzic już nie) do uzyskania świadczeń tam przewidzianych - przytaczając szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Podkreślił, iż wykładnia utrwalona na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, zachowuje w pełni swoją aktualność także w odniesieniu do postępowań prowadzonych w oparciu o przepisy "siostrzanej" ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - gdyż przepisy o kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń, jak i przepisy określające cele obu tych ustaw, są niemal jednobrzmiące. Mając powyższe na uwadze wskazał, iż różnicowanie sytuacji małoletnich obywateli polskich (tu: D.M.) w zakresie dostępu do świadczenia wychowawczego jedynie według kryterium obywatelstwa i statusu pobytowego ich rodzica (tu: O.M.), w żadnej mierze nie służy realizacji celu, jaki przyświecał wprowadzeniu tego świadczenia do polskiego porządku prawnego (art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci). Ponadto, przyjęta przez Prezydenta m.st. Warszawy wykładnia przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, niejako "uprzedmiotowiła" małoletnią Dominikę. Oto bowiem organ ten - formalnie prawidłowo odnosząc przepisy ww. ustawy do sytuacji prawnej jej matki - nie dostrzegł, że jego decyzja pozbawia prawa do świadczeń nie tyle samą wnioskodawczynię, co właśnie jej dziecko. Z myślą zaś także o nim i dla zagwarantowania pełnej realizacji także jego praw, powstała ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a w jej ramach - świadczenie wychowawcze. Dodał, że nie dopatruje się w takim rozstrzygnięciu i w tego rodzaju wykładni złej woli organu, dostrzega natomiast, że Prezydent m.st. Warszawy nie sprostał trudnemu zadaniu, jakim była - na gruncie sprawy D. oraz jej matki - konieczność dokonania prokonstytucyjnej wykładni nieprecyzyjnych - co należy podkreślić - przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Tym niemniej, prawidłowa wykładnia art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy tj. wykładnia w zgodzie z Konstytucją i w zgodzie z Konwencją o prawach dziecka, zasadniczo zmienia ocenę prawną sytuacji małoletniej D. M., pozwalając na stwierdzenie, że przyznanie świadczenie wychowawczego na to dziecko jest zasadne. W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy - stwierdzając, że stosownie do postanowień art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Stąd też - rozstrzygając o uprawnieniu do świadczenia wychowawczego - organ nie może pominąć przepisu, którego brzmienie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, wskazując jednoznacznie na konieczność odmowy uprawnienia do świadczenia w każdej sytuacji, w której osoba wnioskująca o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego jest cudzoziemcem, który nie spełnia kryteriów określonych w art. 1 ust. 2 ustawy. Ustawodawca nie przewidział też wyjątków w przypadku, gdy dziecko, na które wnioskowane jest świadczenie, jest obywatelem polskim. Zatem organy, które rozpatrują wnioski o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, nie mogą a przynajmniej nie powinny kształtować praktyki, która pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy do świadczenia wychowawczego uprawniona jest m. in. matka a nie dziecko, na którego potrzeby świadczenie powinno być przeznaczone (art. 4 ust. 1 ustawy). Mając powyższe na uwadze - niezależnie od oceny słuszności wykładni przepisów prawa kreującej się w orzecznictwie wskazanym przez Rzecznika Praw Dziecka - organ zobligowany jest do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych w oparciu o przepisy prawa, które obowiązują. Dlatego też z tych powodów Prezydent m. st. Warszawy zobligowany był odmówić O. M. uprawnienia do świadczenia wychowawczego - oddając prymat przepisom obowiązującego prawa, nad wykładnią przepisów zaproponowaną w skardze przez Rzecznika Praw Dziecka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wyżej wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z 13 sierpnia 2021 r. odmawiająca przyznania O. M. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko D. M. na okres zasiłkowy 2021/2022 - z powodu niespełnienia warunków ustawy. Materialnoprawną podstawą decyzji organu były przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Bezsporne jest, że Prezydent m. st. Warszawy odmówił przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko, będące obywatelem Polski tj. D. M. - gdyż jej matka, obywatelka Ukrainy, nie spełnia warunków określonych w art. 1 ust. 2 ustawy. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy osoba ta może otrzymać świadczenie wychowawcze na ww. dziecko. Rozpatrując powyższe zagadnienie w pierwszej kolejności należy powołać art. 1 ust. 2 i ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z tym uregulowaniem prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje: 1) obywatelom polskim; 2) cudzoziemcom: a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym, c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz.35), jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy, e) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: - na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139 a ust. 1 lub art. 139 o ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub - w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa na warunkach określonych w art. 139 n ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, - jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na okres nieprzekraczający dziewięciu miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej, f) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: - na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 151 lub art. 151 b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, - na podstawie wizy krajowej w celu prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych, - w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej naukowca na warunkach określonych w art. 156 b ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Zaś w myśl art. 4 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca. W ocenie Sądu powołanych przepisów nie można rozpatrywać w oderwaniu od ich wzajemnych relacji. Jak wskazano powyżej, występująca o zasiłek matka dziecka, będącego obywatelem polskim, nie należy do kręgu osób wskazanych w art. 1. Nie oznacza to jednak, że do tego kręgu nie należy jej dziecko. Wykładnia powołanych przepisów nie może być dokonana w oderwaniu od celu, jakiemu służyć mają uregulowania ustawowe, dotyczące świadczenia wychowawczego. Cel ten został przedstawiony w powołanym art. 4 ust. 1. Wynika z niego w sposób oczywisty, że świadczenie, mimo iż formalnie rzecz ujmując przysługuje rodzicom lub jednemu z nich, zaspokaja potrzeby dziecka. Celem tego uregulowania jest zatem przyznanie pomocy finansowej służącej przede wszystkim dobru dziecka. Wobec powyższego, w niniejszej sprawie Sąd stanął na stanowisku, że nie do przyjęcia jest interpretacja przepisów ustawy zaprezentowana przez Prezydenta m. st. Warszawy. Takie odczytywanie sensu normatywnego powołanych regulacji pozbawiałaby dziecko, zamieszkałe w Polsce i będące obywatelem polskim, przewidzianej w ustawie pomocy finansowej, tylko dlatego, że jednym z jego rodziców jest cudzoziemiec. Stoi to w opozycji do elementarnego poczucia sprawiedliwości - bowiem jedynym kryterium odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia wychowawczego - organ uczynił brak obywatelstwa polskiego rodzica ubiegającego się o to świadczenie, w sytuacji, gdy jego dziecko posiada obywatelstwo polskie i zamieszkuje w kraju. Organ nie mógł zatem oprzeć się na kryterium obywatelstwa rodzica, pomijając kwestię obywatelstwo dziecka. Za zaprezentowaną przez Sąd interpretacją powyższych uregulowań przemawiają także wyrażone w Konstytucji RP zasady: państwa prawnego (art. 2), równości wobec prawa (art. 32) i ochrony rodziny (art. 18). Formalne wyłączenie całej rodziny z systemu pomocy państwa w wychowywaniu dzieci tylko z uwagi na to, że jeden z jej członków jest cudzoziemcem nie spełniającym wymogów ustawy, nie może być w istocie przyczyną odebrania stosownych praw obywatelowi polskiemu. Wskazać bowiem należy, iż w sytuacji, gdyby to ojciec dziecka wystąpił o to świadczenie, wówczas literalna wykładania przepisu art. 1 ust. 2 ustawy nakazywałaby wypłacić świadczenie wychowawcze na rzecz dziecka. Ta ostatnia okoliczność jeszcze raz potwierdza, iż błędnie zostały zinterpretowane przez Prezydenta m. st. Warszawy powołane przepisy - bowiem przy ich wykładni pominięto cel, który przyświecał ustawodawcy we wprowadzeniu ich do systemu prawnego. W tych okolicznościach Sąd uznał za zasadną skargę oraz zarzuty Rzecznika Praw Dziecka - bowiem zapadła w sprawie decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z 13 sierpnia 2021 r. wydana została z naruszeniem art. 4 ust.2 w zw. z art. 4 ust.1 oraz art. 1 ust. 2 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając wniosek obywatelki Ukrainy – O. M. - organ uwzględni stanowisko Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.