II OSK 1285/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Po 662/17 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Po 662/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej: PINB we W.) z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] znak: [...] nakładające na skarżącego obowiązek przedstawienia w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania postanowienia wskazanych w ww. postanowieniu dokumentów i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że wyżej wymienione postanowienie WINB zostało wydane w toku postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie doprowadzenia użytkowanych obiektów gospodarczych położonych w O., przy ul. [...] na działach nr [...][...][...] do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi. Postanowienie to zostało zaskarżone przez R. K. w zakresie uzasadnienia. W skardze do Sądu Wojewódzkiego skarżący, podnosząc zarzuty naruszenia m.in.: art. 6, art. 7, art. 8 w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) dalej w skrócie K.p.a., art. 6, art. 7 i art. 8 w związku art. 80 K.p.a. i art. 15 K.p.a. stwierdził, że organ drugiej instancji błędnie przyjął, że znajdujący się na działce nr [...] budynek gospodarczy oznaczony na mapie przez organ nadzoru budowlanego literą "D" stanowi, według oświadczenia skarżącego, rozbudowę budynku "C". Budynek "C" jest, zdaniem strony, integralną w tym funkcjonalną oraz użytkową całością z dalszą jego częścią oznaczoną jako obiekt "D", dlatego też postępowanie prowadzone przez ww. organ pod nr [...], a także [...] dotyczy jednego obiektu budowlanego, którego budowa była realizowana przez ojca skarżącego K. K. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1987 r. nr [...]. Skarżący argumentował, że cały obiekt, którego część jest oznaczona na mapie literą "C", a część literą "D", został wykonany w ramach jednego procesu budowy, na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę. Kwestionował też zalecenia kierowane do organu I instancji wskazujące, że konieczne jest wyjaśnienie, czy budynek "D" nie stanowi rozbudowy budynku "C". Zdaniem skarżącego takie zalecenia skutkują ponownym naruszeniem art. 77 § 1 K.p.a., gdyż organ pierwszej instancji, który zgodnie ze stanowiskiem WINB nie wyjaśnił sprawy w istotnym dla jej rozstrzygnięcia zakresie, powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć zebrany materiał w sprawie, a zatem powinien również wyjaśnić to, czy budynek oznaczony przez PINB we W. literą "C" oraz "D" nie stanowi integralnej całości wykonanej w ramach jednego procesu budowy, co byłoby zgodne ze stanowiskiem skarżącego. Dokonując kontroli legalności wydanego przez WINB postanowienia z dnia [...] maja 2017 r. Sąd Wojewódzki uznał, że zarówno rozstrzygnięcie, jak i jego uzasadnienie są prawidłowe, dlatego też zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Wyjaśniono, że istotą spornego zagadnienia w sprawie jest ustalenie czy część budynku oznaczona literą "D" powstała w wyniku rozbudowy dokonanej po 1994 r. Weryfikacja tego aspektu stanu faktycznego pozwala na zakwalifikowanie sprawy do odpowiedniego przepisu prawnego. Uznanie, że części "C" i "D" zostały wykonane jako jeden obiekt w toku jednego procesu budowy skutkuje tym, że może być on zakwalifikowany jako co najwyżej wykonany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym, a jego legalizacja będzie mogła być przeprowadzona w oparciu o art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.). W odmiennej sytuacji zastosowanie znajdzie art. 48 Prawa budowlanego. Zatem brak ustaleń organu pierwszej instancji w tym zakresie stanowi o niemożności rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wnioski organu drugiej instancji o stwierdzeniu na podstawie zdjęć, że przedmiotowy budynek powstał po 2010 r. są prawidłowe. Jednakże organ podkreślił, że wskazana kwestia wymaga doprecyzowania w ponownym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie wskazał, że w wydanym przez PINB we W. postanowieniu z dnia [...] marca 2017 r. organ nie dokonał analizy art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji art. 29-30 Prawa budowlanego. W związku z tym nie dokonał kwalifikacji obiektu budowlanego oznaczonego literą "D". WINB prawidłowo więc konstatował, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. i zażaleniu z dnia 21 marca 2017 r. R. K. podniósł zarzut, że przedmiotowy budynek gospodarczy "D" stanowi rozbudowę budynku gospodarczego oznaczonego w niniejszym postępowaniu literą "C", dla którego budowa realizowana była na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 16 marca 1987 r., tymczasem w zaskarżonym postanowieniu PINB we W. wskazał, że pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 1987 r. dotyczy budowy budynku gospodarczego o pow. zabudowy 150 m2 - co odpowiada powierzchni obecnie istniejącego budynku "C" i stąd budynek "D" nie stanowi rozbudowy, czy też części budynku "C". Wyrażone przez WINB obawy, czy budynek "D" nie stanowi jednak rozbudowy budynku "C" tj. czy jest konstrukcyjnie z nim połączony, czy też może są to dwa odrębne obiekty budowlane, które mogłoby samodzielnie istnieć stanowią istotne wskazanie dla organu pierwszej instancji, jednak nie przesądzają w żadnej mierze o treści kolejnego postanowienia. Wskazano, że w przypadku wydania postanowienia w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji winien wstrzymać prowadzone roboty budowlane. Skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku wniósł R. K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) dalej w skrócie P.p.s.a., poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż z uwagi na naruszenie przez organ drugiej instancji przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, art. 7, art. 8 w związku z art. 77 § 1 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powinien uchylić uzasadnienie postanowienia WWINB w Poznaniu z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż z uwagi na naruszenie przez organ drugiej instancji przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, art. 7 i art. 8 w związku z art. 80 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powinien uchylić uzasadnienie postanowienia WINB w Poznaniu z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż z uwagi na naruszenie przez organ drugiej instancji przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 15 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powinien uchylić uzasadnienie postanowienia WWINB w Poznaniu z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Za pozbawiony skuteczności prawnej należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. w Lex nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, opubl. w Lex nr 513044). Powołany przepis dotyczy zatem składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, w związku z czym za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób kompleksowy i spójny przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, a następnie rozważania dotyczące stanu faktycznego i prawnego, a także odniósł się do poszczególnych zarzutów skarżącego, dzięki czemu możliwa była kontrola instancyjna, a także merytoryczna polemika z treścią orzeczenia. Dokonanie natomiast przez skarżącego odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy niż ta, która została przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji, nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a.. Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 w związku z art. 80 K.p.a. Podkreślić należy, że organ administracji publicznej mając na względzie zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) stoi na straży praworządności (art. 6 K.p.a.) i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Jest nadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zasadniczą nieprawidłowością prowadzonego przez PINB we W. postępowania było niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, a w konsekwencji brak analizy właściwych przepisów Prawa budowlanego. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie dawała bowiem podstaw do jednoznacznego ustalenia kluczowej dla sprawy kwestii, a mianowicie czy część budynku oznaczona literą "D" powstała w wyniku rozbudowy budynku "C", tj. czy jest konstrukcyjnie z nim połączona, czy też może są to dwa odrębne obiekty budowlane. Uchylając postanowienie PINB we W., WINB podniósł nadto, że z uwagi na treść art. 28 ust. 1 oraz art. 29-30 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji winien był dokonać kwalifikacji obiektu oznaczonego literą "D". Natomiast rozważania dotyczące wykładni art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego prowadziły do wniosku, że w trybie tego przepisu wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych, nawet w przypadku, gdy budowa została zakończona. Wbrew twierdzeniom skarżącego, wskazane wyżej zalecenia WINB zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie determinują końcowego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i nie przesądzają o wszystkich aspektach stanu faktycznego. To czy przedmiotowe obiekty powstały w ramach jednego procesu budowy czy też nie, zostanie wyjaśnione przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Okoliczność zaś, że budynek "D" powstał po 2010 r., co wynika ze zdjęć lotniczych otrzymanych miejscowości O. przekazanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, będzie przedmiotem swobodnej oceny organu, opartej o materiał zgromadzony w sprawie. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania zawartej w art. 15 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 K.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 K.p.a.). W sytuacji zaś, gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2530/20). W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że wydanie przez WINB postanowienia w oparciu art. 138 § 2 K.p.a. było prawidłowe. Organ odwoławczy w sposób wyczerpujący wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Niewątpliwie dostrzeżone wadliwości postępowania prowadziły do słusznego wniosku, że nie wyjaśniono sprawy w istotnym dla rozstrzygnięcia zakresie. Dlatego też koniecznym stało się uchylenie przez WINB postanowienia PINB we W.. Z tych względów zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. okazał się chybiony. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.