III SA/Kr 1083/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 maja 2022 roku Nr SKO.ŚR/4111/461/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 23 maja 2022 r. znak: SKO.Ś/4111/461/2022, wydaną na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 3 marca 2022 r. znak sprawy: [...], odmawiającą S. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką A. S. Decyzja zapadła w następującej sytuacji prawnej i faktycznej. Opisaną wyżej decyzją organ I instancji odmówił S. S. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką A. S. W uzasadnieniu stwierdzono, iż córka A. S. legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 6 września 2021 r. ustalającym, iż jest osobą zaliczoną do osób niepełnosprawnych łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji od niemowlęctwa do 30 września 2023 r. Wskazano jednak, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie został spełniony ustawowy wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, albowiem wnioskodawczyni przebywa na urlopie wychowawczym. Od powyższej decyzji odwołała się S. S., wskazując na wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1867/15, w świetle którego możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie będącej na urlopie wypoczynkowym. Ponadto odwołująca się wskazała argumenty przemawiające za pozostaniem na urlopie wychowawczym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wskazało, że nie budzi wątpliwości, że córka wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie zaistniała podstawa do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż S. S. przebywa na urlopie wychowawczym od dnia 18 maja 2021 r. do dnia 31 maja 2023 r. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie będącej pracownikiem na urlopie wychowawczym. Dla wzmocnienia przedstawionego stanowiska organ przywołał rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 889/21, gdzie wskazano, że okoliczność, iż osoba przebywając na urlopie wychowawczym "nie wykonuje pracy" nie oznacza jeszcze, iż jest z tego powodu uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Również utrata dochodu będąca skutkiem uzyskania prawa do urlopu wychowawczego nie jest tożsama z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis art. 3 pkt 22 u.ś.r., definiując pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" zawiera szczegółowe wyliczenie stosunków prawnych, na podstawie których praca może być wykonywana. Przepis ten wiąże pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" z określonymi stosunkami prawnymi, nie zaś z okolicznościami faktycznymi, takimi jak: wykonywanie pracy czy uzyskiwanie wynagrodzenia. Celem urlopu wychowawczego jest stworzenie pracownikowi korzystnych warunków do sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w sytuacji istnienia trudności w łączeniu obowiązków opiekuńczych z obowiązkami zawodowymi. Urlop ten jest uprawnieniem ściśle związanym z pozostawaniem w stosunku pracy, z którego może skorzystać wyłącznie osoba mająca status pracownika. Skoro zatem w trakcie korzystania z urlopu wychowawczego trwa stosunek prawny będący podstawą zatrudnienia, to nie można się zgodzić, że stan ten stanowi rezygnację z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Sąd zauważył także, że wykładnia gramatyczna art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. nie pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni celowościowej. Wsparcie finansowe państwa dla osób opiekujących się niepełnosprawnymi dziećmi przybiera zróżnicowane formy, a ich wybór pozostawiony jest osobom zainteresowanym. Również w wyrokach z 8 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1036/21 oraz z 21 października 2021 r., sygn. akt I OSK 687/21 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że osoba przebywająca na urlopie wychowawczym jest osobą zatrudnioną, choć pracy faktycznie nie wykonuje oraz nie otrzymuje wynagrodzenia, a tym samym nie spełnia warunku rezygnacji z zatrudnienia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skarżąca S. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie domagając się jej uchylenia w całości oraz przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 u.ś.r.; - sprzeczność ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez stwierdzenie, że matka dziecka nie zrezygnowała z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad chorym dzieckiem. W uzasadnieniu skargi skarżąca polemizowała ze stanowiskiem organów, że przebywanie na urlopie wychowawczym wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podkreślając, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest w spornej kwestii jednolite. Skarżąca podniosła, że pojęcie stosunku pracy zdefiniowane zostało w Kodeksie Pracy. Uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego oznacza utratę dochodu (art. 3 pkt 23 a u.ś.r.) analogicznie jak utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 23 c u.ś.r.). Skoro ustawodawca zrównał te skutki, to osoba korzystająca z urlopu wychowawczego winna być traktowana jak osoba rezygnująca z zatrudnienia. Świadczenie, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.śr. to instrument wspomagający finansowo osoby, które przez obowiązki wynikające z opiekowania się bliskim niepełnosprawnym tracą środki do życia. Najczęściej jest to spowodowane niemożnością podjęcia zatrudnienia lub koniecznością rezygnacji z niego, ale nie musi być tak zawsze. W sytuacji, gdy po urodzeniu niepełnosprawnego dziecka matka korzysta z urlopu wychowawczego z powodu konieczności sprawowania nad nim stałej lub długotrwałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień w procesie leczenia i rehabilitacji dziecka, taki stan rzeczy jest w skutkach prawnych równoznaczny z niepodjęciem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Korzystając z urlopu wychowawczego, matka dziecka niepełnosprawnego spełnia zatem przesłankę w postaci niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad dzieckiem. Wniosek taki należy wyprowadzić z treści art. 3 pkt 22 ustawy. Prawodawca obejmuje świadczeniami przewidzianymi w ustawie z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych osoby korzystające z urlopu wychowawczego. Brak jest normatywnych podstaw, by rodzic korzystający z urlopu wychowawczego sprawujący rzeczywistą opiekę nad dzieckiem niepełnosprawnym, mógł korzystać np. z dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (art. 10 ust. 1 u.ś.r.), a nie mógł korzystać ze świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro ustawodawca przyznał dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego matce, w tym matce dziecka niepełnosprawnego oraz w art. 186 § 3 Kodeksu Pracy przyznał matce dziecka niepełnosprawnego prawo do uzyskania dodatkowego urlopu wychowawczego - to nie sposób przyjąć, by celem ustawodawcy było doprowadzenie do rozwiązania stosunku pracy przez matkę, ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne, gdy nie wykonuje ona pracy na podstawie stosunku pracy (art. 3 pkt 22 u.ś.r.), korzystając z urlopu wychowawczego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie wskazano, że zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Nie ulega wątpliwości, że rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo (art. 18 Konstytucji), podlegają szczególnej ochronie, przy czym matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa (art. 71 ust. 2 Konstytucji). Ustawodawca daje szereg dowodów, chroniąc macierzyństwo i rodzicielstwo - w sposób szczególny chroniąc trwałość stosunku pracy osoby korzystającej z urlopu wychowawczego. Skarżąca zaznaczyła, że z zawodu jest [...] (zawód medyczny) i pracowała w zawodzie nieprzerwanie od 2008 r., a pozostawanie bez zatrudnienia w tymże zawodzie przez okres dłuższy niż 5 lat uniemożliwia natychmiastowe podjęcie pracy po przerwie - skutkuje koniecznością odbycia przeszkolenia praktycznego i teoretycznego (na koszt [...]). Tak więc jeżeli w przyszłości dziecko byłoby zdolne do pozostawania w placówce typu: przedszkole terapeutyczne/szkoła specjalna, to mimo tego powrót do wykonywania zawodu byłby utrudniony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615, powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy. W postępowaniu administracyjnym zostało ustalone, że córka skarżącej A. S. legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 6 września 2021 r. ustalającym, iż jest osobą zaliczoną do osób niepełnosprawnych ze wskazaniami stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji od niemowlęctwa do 30 września 2023 r. W sprawie niniejszej nie ma wątpliwości, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną córką. Kontrowersja powstała w sprawie dotyczy natomiast możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie przebywania przez pracownika na urlopie wychowawczym. Kwestia ta była już wielokrotnie oceniana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który aktualnie prezentuje jednolite stanowisko, iż w trakcie korzystania z urlopu wychowawczego trwa stosunek prawny będący podstawą zatrudnienia, a tym samym korzystanie z urlopu wychowawczego nie wypełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. (vide: wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2250/12; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., I OSK 1703/15; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., I OSK 572/16; wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2020 r., I OSK 467/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 17 u.ś.r. stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które w celu sprawowania opieki "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Okoliczność, iż skarżąca przebywając na urlopie wychowawczym "nie wykonuje pracy", nie oznacza jeszcze, iż jest z tego powodu uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Także utrata dochodu będąca skutkiem uzyskania prawa do urlopu wychowawczego nie jest tożsama z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis art. 3 pkt 22 u.ś.r., definiując pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", zawiera szczegółowe wyliczenie stosunków prawnych, na podstawie których praca może być wykonywana. Przepis ten wiąże pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" z określonymi stosunkami prawnymi, nie zaś z okolicznościami faktycznymi, takimi jak wykonywanie pracy czy uzyskiwanie wynagrodzenia (vide: wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., I OSK 2425/10; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., I OSK 572/16; wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2020 r., I OSK 467/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Norma prawna wyprowadzona z wykładni art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 u.ś.r. wyraźnie wskazuje, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a zatem w przypadku rezygnacji ze świadczenia pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą, umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło, członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Pozostawanie natomiast w stanie zatrudnienia w oparciu o którąkolwiek z ww. podstaw prawnych uniemożliwia uznanie, iż nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia. W takiej sytuacji nie jest zrealizowana podstawowa przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ustanowiona w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie jest kontrowersyjny pogląd, iż osoba korzystająca z urlopu wychowawczego pozostaje w zatrudnieniu, chociaż co do zasady nie świadczy pracy i nie otrzymuje wynagrodzenia. Zawieszenie obowiązków i uprawnień pracowniczych ma jednak charakter czasowy. Celem urlopu wychowawczego jest stworzenie pracownikowi korzystnych warunków do sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w sytuacji istnienia trudności w łączeniu obowiązków opiekuńczych z obowiązkami zawodowymi. Urlop ten jest uprawnieniem ściśle związanym z pozostawaniem w stosunku pracy, z którego może skorzystać wyłącznie osoba mająca status pracownika (vide: E. Maniewska, [w:] E. Maniewska, K. Jaśkowski, Komentarz aktualizowany do Kodeks pracy, Lex/el. 2021, uwagi do art. 186-1868; K. Rączka [w:] M. Gersdorf, M. Raczkowski, K. Rączka, Kodeks pracy. Komentarz, wyd. III, uwagi do art. 186 i nast.). Skoro zatem w trakcie korzystania z urlopu wychowawczego trwa stosunek prawny będący podstawą zatrudnienia, to nie można twierdzić, że stan ten stanowi rezygnację z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. (por.: wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2250/12; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., I OSK 1703/15; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., I OSK 572/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe zapatrywanie, wyprowadzone z gramatycznej wykładni art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r., nie pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni celowościowej. Wsparcie finansowe państwa dla osób opiekujących się niepełnosprawnymi dziećmi przybiera zróżnicowane formy, a ich wybór pozostawiony jest osobom zainteresowanym. W przypadku osób pozostających w zatrudnieniu mogą one skorzystać z urlopu wychowawczego o wydłużonym okresie, w czasie którego opłacane są składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz zdrowotne, a w rodzinach uzyskujących dochód na osobę określony w art. 4 ust. 1 u.ś.r. wypłacany jest też dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego. Świadczenie pielęgnacyjne ma inny charakter i jest skierowane do osób, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub też rezygnują z tych form aktywności zawodowej. Celem tego świadczenia jest wsparcie osób, które, pomimo możliwości pozostawania w zatrudnieniu, rezygnują z niego bądź go nie podejmują ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Osoby te nie pozostają zatem w zatrudnieniu, a świadczenie pielęgnacyjne oprócz środków utrzymania zapewnia świadczeniobiorcy opłacanie składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe oraz zdrowotne. Tak więc, mimo iż z faktycznego punktu widzenia zbliżone są do siebie sytuacje osób korzystających z urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem i rezygnujących z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to w zakresie kluczowej przesłanki owych uprawnień, a więc pozostawania lub niepozostawania w zatrudnieniu, ich sytuacja prawna jest diametralnie różna. Nie daje to podstaw do zaakceptowania stanowiska, iż celem powyższych regulacji jest zrównanie uprawnień obu grup i objęcie świadczeniem pielęgnacyjnym także osób pozostających w zatrudnieniu, tylko z tego względu, że przebywając na urlopie wychowawczym nie wykonują pracy i nie uzyskują w tym okresie wynagrodzenia. Także względy systemowe nie dają podstaw do przyjęcia, że zamiarem ustawodawcy było utożsamienie utraty dochodów z tytułu zatrudnienia z faktycznym zaprzestaniem wykonywania pracy. Przeczy temu posługiwanie się przez przepisy u.ś.r. pojęciem "utraty dochodu". Stan taki ma miejsce m.in. w sytuacji uzyskania prawa do urlopu wychowawczego (art. 3 pkt 23 lit. a) u.ś.r.), ale także w sytuacji utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 23 lit. c) u.ś.r.). Powyższe wyraźnie wskazuje, iż uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego skutkuje jedynie utratą dochodu, czego nie można utożsamiać z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tym samym na gruncie art. 3 pkt 22 u.ś.r. definicja "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" określa podstawy prawne, na jakich praca może być wykonywana i łączy definiowane pojęcie z określonymi stosunkami prawnymi, a nie z okolicznościami faktycznymi, w szczególności z faktycznym wykonywaniem czynności zawodowych, świadczeniem usług czy faktycznym prowadzeniem działalności gospodarczej (por.: wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., I OSK 572/16; wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2020 r., I OSK 467/20, wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2021 r., I OSK 889/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie zdaniem Sądu organy przeprowadziły właściwie postępowanie dowodowe i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, jak również prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.