III OSK 2443/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt: II SAB/Wa 359/19 w sprawie ze skargi D.W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 3 kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt: II SAB/Wa 359/19 oddalił skargę D.W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 3 kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 3 kwietnia 2019 r. D.W., powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystąpił do Prezydenta m.st. Warszawy z wnioskiem o przekazanie na wskazany adres wszelkich dokumentów (wniosku o pozwolenie na rozbiórkę ze zgodą właściciela obiektów i szkicu usytuowania obiektów budowlanych, pozwolenia administracyjnego na dokonanie rozbiórki, dziennika rozbiórki, kosztorysu rozbiórki, zlecenia na dokonanie rozbiórki, protokołów wykonanych prac rozbiórkowych, dokumentów nadzoru budowlanego) dotyczących rozbiórki przez Miasto w roku 2002 r. budynku gospodarczego i szklarni znajdujących się na działce o numerze ew. [..] z obrębu [..] wchodzącej w skład pasa drogowego ul. J. (droga powiatowa nr [..]) położonej na terenie dzielnicy W. m.st. Warszawy. W przypadku braku dokumentów wnioskodawca wniósł o wskazanie miejsca ich przechowywania oraz o nadesłanie kopii protokołu zdawczo-odbiorczego przekazania dokumentów do innej placówki. W odpowiedzi na powyższy wniosek Zastępca Burmistrza Dzielnicy W. m.st. Warszawy w piśmie z dnia 17 kwietnia 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z informacjami przekazanymi wcześniej w pismach z dnia 23 września 2013 r. i z dnia 2 kwietnia 2019 r. – w Urzędzie Dzielnicy W. nie odnaleziono wymienionych dokumentów oraz wyjaśnił, że brak jest informacji o miejscu ich przechowywania. Wnioskodawca pismem z dnia 23 kwietnia 2019 r. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że udzielona odpowiedź, mimo że nie satysfakcjonuje wnioskodawcy, nie świadczy o bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że przedmiot wniosku nie mieści się w kategoriach przedmiotowych ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ żądane przez skarżącego dokumenty to dokumenty dotyczące jego prywatnej sprawy i jako takie nie mieszą się w kategorii informacji publicznej. Powołując się na wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., I OSK 1359/18 Sąd zajął stanowisko, że nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie, a z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie trudno za sprawę o charakterze publicznym uznać zagadnienia związane z wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę ze zgodą właściciela obiektów, dotyczących rozbiórki budynku gospodarczego szklarni i części ogrodzenia, które wchodziły w skład siedliska gospodarczego należącego do rodziny skarżącego, dlatego wniosek nie mógł zostać załatwiony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co czyniło skargę niezasadną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D.W. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o przeprowadzenia rozprawy, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) błędne zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zapytanie skarżącego z dnia 6 kwietnia 2019 r. nie spełnia przesłanek stanowiących je jako informację publiczną, z powodu indywidualnego charakteru postępowania, o które zapytanie w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej wystosował do Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, podczas gdy pytanie dotyczy majątku samorządu terytorialnego, co spełnia przesłankę z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ww. ustawy; 2) naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że informacja związana ze sprawą dotyczącą kilku stron postępowania administracyjnego, a mająca wpływ na społeczność okolicy pod względem wpływu rozbiórki budynku gospodarczego i szklarni na działce ewidencyjnej [..] z obrębu [..], a przede wszystkim stan finansów samorządowych, nie jest informacją publiczną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor na poparcie powyższych zarzutów podniósł, że przedmiotem zainteresowania skarżącego kwestią rozbiórki "jest wpływ tej decyzji na zdrowie i życie okolicznych mieszkańców poprzez ich ochronę" a także ustalenie sposobu pokrycia kosztów działań podjętych z urzędu przez samorząd. Zdaniem skarżącego kasacyjnie informacja ta stanowi zatem informację publiczną określoną w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do przywołanego przez Sąd wyroku NSA, skarżący kasacyjnie stwierdził, że postępowanie, w którym zapadł ten wyrok toczyło się w kwestii informacji publicznej dotyczącej postępowania przed sądem powszechnym w sprawie cywilnej, a więc nie można utożsamiać tego postępowania z postępowaniem z wniosku w niniejszej sprawie. Odnosząc się do twierdzeń organu, który wskazywał, że wnioskowanych dokumentów nie posiada, skarżący kasacyjnie wskazał, że jest to kwestia do wyjaśnienia i ewentualnego odtworzenia akt, natomiast Sąd I instancji wadliwie uznał, że wniosek nie dotyczył informacji publicznej. Pismem z dnia 20 stycznia 2022 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał swoje żądanie rozpatrzenia sprawy na posiedzeniu jawnym. W piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2022 r. organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz wniósł o oddalenie skargi. Zarządzeniem z dnia 24 sierpnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w piśmie procesowym z dnia 12 września 2022 r. wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie III OSK 1795/21, która posiada podobny stan faktyczny, stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku, uznając, że "do informacji publicznej zalicza się dane o majątku publicznym" oraz "organ w takiej sytuacji, w pierwszej kolejności, powinien zbadać czy posiadane przez niego dokumenty zawierają takie informacje, a następnie, o wyniku swoich ustaleń poinformować wnioskodawcę". Ponadto Sąd ten wskazał, że "w istocie wniosek skarżącego kasacyjnie dotyczy informacji publicznej przetworzonej, powinien ustalić, czy legitymuje się on szczególnie istotnym interesem społecznym i w zależności od tych ustaleń udostępnić taką informację lub wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.". Organ w wystosowanej na powyższe pismo odpowiedzi z dnia 12 października 2022 r. uznał, że nie zachodzą podstawy do kwestionowania wyroku oraz stwierdził, że powoływana przez skarżącego kasacyjnie sprawa miała odmienny stan faktyczny od sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania, zaś fragmenty uzasadnienia zostały zacytowane w sposób wybiórczy oraz zniekształcający właściwą treść. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego, w ramach których w pierwszej kolejności Sądowi I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił błędne zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) - dalej u.d.i.p., w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zapytanie skarżącego z dnia 3 kwietnia 2019 r. (w treści zarzutu błędnie wskazano datę wniosku jako dzień 6 kwietnia 2019 r.) nie spełnia przesłanek stanowiących je jako informację publiczną, z powodu indywidualnego charakteru postępowania, o które zapytanie w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej wystosował do Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, podczas gdy pytanie dotyczy majątku samorządu terytorialnego, co spełnia przesłankę z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Zarzut ten nie mógł być skuteczny w realiach niniejszej sprawy. Jak wynika z jego treści, skarżący kasacyjnie kwestionuje dokonaną przez Sąd kwalifikację wniosku z dnia 3 kwietnia 2019 r. jako niedotyczącego informacji publicznej. Skoro niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego to wadliwość procesu subsumcji, czyli wadliwość uznania, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa, to niewątpliwie niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego może być konsekwencją błędnej wykładni prawa materialnego bądź wadliwości ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego może mieć jednak miejsce również w przypadku prawidłowej wykładni prawa materialnego i trafności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Dzieje się tak wtedy, gdy mimo prawidłowej wykładni prawa materialnego i trafności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego wnioski wysnute z zestawienia tak ustalonej sfery prawa i sfery faktu są nieprawidłowe. W realiach niniejszej sprawy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie upatruje jako konsekwencji ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Upatrywanie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego jako konsekwencji ustaleń w zakresie stanu faktycznego wynika z twierdzenia o niewłaściwej ocenie treści złożonego w niniejszej sprawie wniosku, która w ocenie strony skarżącej uzasadniała jego zakwalifikowanie jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie kwestionuje więc w istocie prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej, a zatem kwestionuje prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, którego istotnym elementem jest wniosek inicjujący postępowanie w sprawie. Nie kwestionuje przy tym w treści omawianego zarzutu prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów. W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku wprawdzie na tle art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, ale bez podważenia prawidłowości wykładni tych przepisów, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie należy ocenić jako co najmniej przedwczesny, a przez to nieskuteczny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Skoro strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie wykładni przepisów prawa materialnego, nie podważyła też skutecznie (tj. w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania) okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji obowiązany jest wziąć pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Skoro zatem Sąd I instancji przyjął, że w stanie faktycznym sprawy złożono wniosek, który nie dotyczył informacji publicznej, to stanowisko Sądu, według którego organowi nie można postawić zarzutu bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie zostało w jakikolwiek sposób skutecznie podważone w realiach niniejszej sprawy. Nie mógł być także skuteczny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że "informacja związana ze sprawą dotyczącą kilku stron postępowania administracyjnego, a mająca wpływ na społeczność okolicy pod względem wpływu rozbiórki budynku gospodarczego i szklarni na działce ewidencyjnej [..] z obrębu [..], a przede wszystkim stan finansów samorządowych, nie jest informacją publiczną". Także bowiem i w tym przypadku bezpośrednie odniesienie się w zarzucie do treści wniosku jako dotyczącego informacji o charakterze publicznym, bez jakiegokolwiek nawiązania do kwestii rozumienia pojęcia "prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", tj. treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, nie mogło stanowić skutecznego zarzutu naruszenia prawa materialnego z przyczyn wskazanych powyżej. Z uwagi na argumentację pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, zawartą w piśmie procesowym z dnia 12 września 2022 r., Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do powoływanego w treści tego pisma fragmentu wyroku NSA w sprawie III OSK 1795/21 stwierdza, że jego przytoczenie nie mogło wzmocnić stanowiska zajętego w skardze kasacyjnej. Przede wszystkim fragment orzeczenia został powołany wybiórczo, Naczelny Sąd Administracyjny, jak wskazano w skardze kasacyjnej, rzeczywiście stwierdził, że w sytuacji uznania, że dane objęte wnioskiem dotyczą majątku publicznego, organ w pierwszej kolejności powinien zbadać czy posiadane przez niego dokumenty zawierają takie informacje, a następnie, o wyniku swoich ustaleń poinformować wnioskodawcę. Sąd ten jednak niemal bezpośrednio dalej stwierdził, że "w sytuacji, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę poinformować pismem o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie żądanej informacji". Ponadto, skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd wskazał, że "w istocie wniosek skarżącego kasacyjnie dotyczy informacji publicznej przetworzonej, powinien ustalić, czy legitymuje się on szczególnie istotnym interesem społecznym i w zależności od tych ustaleń udostępnić taką informację lub wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.". Tymczasem przede wszystkim Sąd ten stwierdził, że "w sytuacji, gdy ustalenia organu wykażą, że w istocie wniosek skarżącego kasacyjnie dotyczy informacji publicznej przetworzonej, powinien ustalić (...)". Ponadto wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie stan faktyczny w cytowanej sprawie nie był zbliżony do stanu faktycznego niniejszej sprawy, pomijając okoliczność tożsamości skarżącego bezczynność organu. Z powołanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a. W realiach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że oddalenie skargi kasacyjnej ze względu na wadliwą konstrukcję jej zarzutów w sytuacji, gdy – jak wyżej sygnalizowano – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w granicach skargi kasacyjnej, nie jest tożsame z zaakceptowaniem przez Sąd kasacyjny wykładni prawa i ocen stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji.