I SA/Po 287/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie WSA Karol Pawlicki (spr.) WSA Waldemar Inerowicz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marta Ziewińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2022 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] i [...] z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących kwotę 106,- zł (słownie: sto sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając ponownie odwołanie A. P. i R. P., decyzją z dnia 7 lutego 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "K.p.a.") utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia 4 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej na skutek wzrostu wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że decyzją z dnia 4 lipca 2019 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...] działki nr [...], [...] spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej - sieci wodociągowej i zobowiązał stronę do jej wniesienia. Stwierdzając, że odwołanie strony nie może zostać uwzględnione, Kolegium wyjaśniło, że w dniu 18 października 2018 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. został zawiadomiony o zakończeniu budowy kanalizacji sanitarnej. Zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu. W dniu 3 listopada 2018 r. stworzone zostały stronie warunki do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do sieciwodociągowej. Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie bez wątpienia dokonano zgłoszenia do użytkowania. Przyjęcie w danym stanie faktycznym daty 3 listopada 2018 r. jako daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci jest jak najbardziej zasadne. Nie budzi wątpliwości także okoliczność, że w powyższej dacie obowiązywała uchwała Rady Miasta P. z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, w wysokości 50 % wzrostu wartości nieruchomości. W opinii organu zarzuty odwołania są nieuzasadnione, ponieważ sprowadzają się one do subiektywnego przekonania odwołujących, że nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Twierdzenia te są gołosłowne i niepoparte żadnym dowodem w sprawie. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że strona, kwestionując ustalenia operatu, powinna przedstawić dowody znajdujące się w jej posiadaniu na tę okoliczność. Strona nie wystąpiła do organizacji zawodowej rzeczoznawców celem skorygowania powyższego operatu. Kolegium uznało, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny sporządzonego na potrzeby przedmiotowej sprawy operatu szacunkowego. W operacie szacunkowym wskazane są źródła informacji, z których rzeczoznawca korzystał przy wycenie nieruchomości, operat szacunkowy zawiera określenie dat istotnych dla określenia wartość nieruchomości, a mianowicie: datę sporządzenia operatu szacunkowego, datę na którą określono wartości, datę na którą określono stan nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci, w operacie szacunkowym zawarty jest opis i stan wycenianej nieruchomości oraz jej przeznaczenie, operat przedstawia i uzasadnia wybór podejścia, metody i techniki. Zdaniem organu odwoławczego sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy, rzetelny i logiczny i brak jest podstaw do uznania, że opinia rzeczoznawcy sporządzona została nierzetelnie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że warunki naliczenia opłaty zostały spełnione. Nadto niewątpliwie nastąpił wzrost wartości nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Kolegium popiera stanowisko zawarte w tej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego. Kolegium stwierdziło, że operat jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej i stanowi dowód w sprawie. W skargach z dnia 12 marca 2022 r. skarżący A. P. i R. P. zaskarżyli decyzję SKO w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie jej nieważności. Skarżący wskazali, że decyzja SKO jest dla nich krzywdząca, niesprawiedliwa. W ocenie skarżących SKO nie rozpatrzyło sprawy zgodnie z wyrokiem z dnia 13 listopada 2020 r. o sygn. akt I SA/Po 593/20 WSA w Poznaniu, który zalecił rozpoznanie odwołania skarżących po wyeliminowaniu wskazanych przez Sąd uchybień. Skarżący podkreślili, że nie mieli możliwości uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez SKO, po wydaniu powyższego wyroku, celem wypowiedzenia się w sprawie. Organ odwoławczy nie powiadomił skarżących o prowadzonym postępowaniu. W uzasadnieniu skarg skarżący rozwinęli argumentację poszczególnych zarzutów. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W pismach z dnia 15 maja 2022 r. skarżący rozwinęli argumentację skarg. W pismach z dnia 12 czerwca 2022 r. strona skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Na rozprawie w dniu 18 listopada 2022 r. skarżący podnieśli, że nie otrzymali informacji o sporządzeniu nowego operatu szacunkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wyjaśnia, że w świetle art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 329 ze zm. - dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008/2, poz. 31; uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSA WSA 2010/1, poz. 1, s. 29 uzasadnienia). Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd podkreśla, że sprawa była już przedmiotem kontroli WSA w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 13 listopada 2020 r. o sygn. akt I SA/Po 593/20, po rozpoznaniu skargi skarżących, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W rozważaniach Sąd podkreślił, że w zaskarżonej decyzji nie ustosunkowano się do wszystkich zawartych w odwołaniu zarzutów. Słusznie akcentowany przez skarżących brak szczegółowego ustosunkowania się do wszystkich zawartych w odwołaniu zarzutów jest naruszeniem zasad określonych w art. 11 i art. 7 K.p.a. Sąd podkreślił, że zarzuty skarżących dotyczące sposobu ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej odnoszą się do operatów szacunkowych sporządzonych w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji. Sąd zaznaczył, że skarżący zgłosili zastrzeżenia do dwóch operatów szacunkowych z 15 kwietnia 2019 r. (pisma znaczone jako "zażalenia" z dnia 22 i 23 maja 2019 r. (k. 92-100 akt adm.). Do tych zastrzeżeń autor operatów ustosunkował się w piśmie z dnia 6 czerwca 2019 r. (k. 105 akt adm.). W opinii Sądu, umknęło jednak uwadze organu II instancji, że w odwołaniu skarżący rozszerzyli w tym zakresie argumentację, kwestionując między innymi sposób oszacowania przez rzeczoznawcę kosztów budowy przyłącza. Zdaniem skarżących, przyłącze nie kończy się na granicy działki. Jak podnieśli skarżący w skardze, długość przyłącza wodociągowego, zgodnie z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 ze zm.) jest to odległość sieci wodociągowej od wodomierza zamontowanego na terenie nieruchomości właściciela działki. Tymczasem rzeczoznawca w operacie określił tę odległość tylko do granicy działki, a więc na 11 metrów. Zdaniem skarżących rzeczoznawca popełnił błąd, gdyż długość przyłącza powinien określić w taki sam sposób jak dla sąsiednich działek, według projektu technicznego sieci wodociągowej, a wówczas długość przyłącza wyniosłaby 15 metrów. Spowodowałoby to wzrost wartości przyłącza o [...] zł. W związku z tym skarżący uznali, że w operacie zaniżono koszty przyłączy, a wartość przyłączy ma bezpośredni wpływ na wzrost wartości nieruchomości i w konsekwencji na wysokość opłaty adiacenckiej. W ocenie Sądu skarżący zasadnie wskazali w skardze, że zarzut ten nie wkracza w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi. Zdaniem Sądu długość przyłącza w tych konkretnych okolicznościach jest kwestią ustaleń faktycznych, skoro od tych ustaleń zależy wartość oszacowanych kosztów wykonania przyłącza. Jest to zatem okoliczność, która ma istotne znaczenie dla wyniku tej sprawy. Sąd uznał, że w tym zakresie podstawa faktyczna rozstrzygnięcia organów jest niepełna, a organ odwoławczy winien zwrócić się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do tego zarzutu. Ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej w tych okolicznościach faktycznych uznać należy za przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd w powołanym wyroku, zalecił aby organ odwoławczy uzupełnił w tym zakresie ustalenia faktyczne i wezwał rzeczoznawcę do ustosunkowania się do zarzutów skarżących dotyczących prawidłowości określenia w operatach kosztów przyłączenia spornych nieruchomości do sieci wodociągowej. Swoje stanowisko organ winien przedstawić w wyczerpującym uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do wszystkich zgłoszonych w odwołaniu zarzutów i twierdzeń. Należy podkreślić, że orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., gdyż niniejszy wyrok jest poprzedzony przytoczonym wyrokiem WSA w Poznaniu z 13 listopada 2020 r. o sygn. akt I SA/Po 593/20. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3). Biorąc pod uwagę wiążący charakter wyroku rolą Sądu w niniejszym postępowaniu było przede wszystkim zweryfikowanie, czy organ wykonał wskazania sformułowane w prawomocnym wyroku. Jednocześnie zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powyższy wyrok wiązał zatem SKO przy rozpatrywaniu sprawy i wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz wiąże również Sąd rozpoznający skargę. Sąd zauważa, że Kolegium nie tylko nie odniosło się w zaskarżonej decyzji do powyższego wyroku, nie powołało nawet jego sygnatury, ale przede wszystkim nie umożliwiło stronie zapoznanie się z operatorami szacunkowymi z dnia 7 września 2021 r. sporządzonymi przez rzeczoznawcę A. P. dotyczącymi nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], działki nr [...], [...]. W akt administracyjnych sprawy brak dowodów doręczenia operatów stronie. Uzasadnienie decyzji wskazuje, że organ powołuje się na opinię w postaci operatu szacunkowego z dnia 15 kwietnia 2019 r., a nie z dnia 7 września 2021 r. Organ odwoławczy powołuje się na operat, ale nie podaje nawet jego daty. Organ jedynie podsumował w decyzji, że w wyniku odwołania uzupełniono postępowanie dowodowe na etapie postępowania odwoławczego poprzez złożenie przez rzeczoznawcę dodatkowych wyjaśnień dotyczących zarzutów podniesionych w odwołaniu, a także innych wątpliwości wobec operatu szacunkowego. W kontekście powyższego organ w uzasadnieniu decyzji nie wyszczególnił jakie dokładnie postępowanie dowodowe przeprowadził. W ocenie Sądu organ nie rozpoznał sprawy w sposób kompleksowy. Zawarta w art. 153 P.p.s.a zasada związania prawomocnym wyrokiem sądu obligowała Kolegium do dokonania – w pierwszej kolejności, jak zaznaczył Sąd - rozpoznania odwołania skarżących. Wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych organ winien uzewnętrznić w spełniającym wymogi określone w art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej, w którym, poza składnikami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a., winien nadto szczegółowo odnieść się do argumentów podnoszonych przez stronę. Jednocześnie Sąd zauważa, że w tym postępowaniu została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania określona w art. 15 K.p.a. W tym kontekście zaznaczyć należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania określona w art. 15 K.p.a. wymaga, aby strona postępowania nie była pozbawiona możliwości rozpatrzenia sprawy przed organami pierwszej i drugiej instancji. W przeciwnym wypadku prowadzi to do pozbawienia strony możliwości wykorzystania toku instancyjnego. Powyższy wymóg wynika wprost z art. 10 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżąca została pozbawiona prawa odniesienia się do operatów szacunkowych rzeczoznawcy majątkowego z dnia 7 września 2021 r. Uchybienia w powyższym zakresie świadczą o naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Naruszenie wskazanego przepisu w realiach niniejszej sprawy należało uznać za mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją naruszenia normy wyrażonej w tym przepisie było bowiem pozbawienie skarżącej możliwości zakwestionowania wartości dowodowej operatu szacunkowego oraz wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego. Skoro po wskazanym wyżej wyroku WSA z 13 listopada 2020 r. sporządzone zostały nowe operaty szacunkowe z dnia 7 września 2021 r., co wynika z akt administracyjnych, to tym samym z jego treścią powinna być zaznajomiona strona. Zasada czynnego udziału strony nie może być fikcją. Strona musi mieć prawo wypowiedzenia co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. Wskazane naruszenie przepisów postępowania przesądza o konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji i decyzji organy I instancji z obrotu prawnego. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny zatem dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien zatem zapoznać stronę z operatami szacunkowymi z dnia 7 września 2021 r. i umożliwić stronie wypowiedzenie się w sprawie. Rzeczą organów będzie uwzględnienie przedstawionych zapatrywań i wskazań wynikających z wyroku WSA w Poznaniu z 13 listopada 2020 r. o sygn. akt I SA/Po 593/20. Odnosząc się do zgłoszonych w skardze pozostałych zarzutów zauważyć należy, że nie mogły one zostać rozpoznane przez Sąd na obecnym etapie postępowania, bowiem prowadziłoby to do zastąpienia organu administracji w merytorycznym rozpoznaniu sprawy do czego sąd administracyjny, jako sprawujący jedynie kontrolę organów administracji, nie jest uprawniony. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest zaś między innymi prawidłowe i kompletne uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono, na podstawie art. 200 P.p.s.a., jak w pkt II sentencji wyroku.