II SAB/Po 88/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie przeprowadzenia kontroli i wszczęcia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych postanawia: odrzucić skargę UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. A. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie załatwienia jego wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. o przeprowadzenie kontroli i wszczęcie odpowiedniego postępowania w sprawie zgodności z prawem oraz legalności robót budowlanych Zespołu Elektrowni Wiatrowych [...] oraz Zespołu Elektrowni Wiatrowych [...]. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że po wniesieniu do organu żądania wszczęcia postępowania organ winien bez zbędnej zwłoki podjąć czynności, o których mowa w art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "K.p.a."), bądź też wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61 a § 1 tej ustawy. Minął jednak miesiąc, w ciągu którego organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Wobec tego pismem z dnia [...] lipca 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie. W dniu [...] sierpnia 2020 r. skarżącemu doręczone zostało pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], które jednak nie jest ani zawiadomieniem, o którym mowa w art. 61 § 4 K.p.a., ani też postanowieniem, o którym mowa w art. 61 a § 1 K.p.a. Oznacza to, że organ do tej pory nie załatwił podania w sposób zgodny z przepisami, a tym samym pozostaje w bezczynności. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a."), a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 981 ze zm.), organem nadzoru budowlanego w pierwszej instancji w sprawach elektrowni wiatrowych stał się wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Niezałatwienie sprawy w terminie wynikało z braku dokumentacji, która nie została przekazana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], a była potrzebna do rzetelnego przeprowadzenia kontroli budowy. Dlatego w dniach [...] lipca 2020 r. mailowo i [...] lipca 2020 r. pisemnie zwracano się o przekazanie brakującej dokumentacji do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Dalej organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2020 r. wysłał zawiadomienie do inwestora o zamiarze przeprowadzenia w dniu [...] sierpnia 2020 r. kontroli budowy Zespołu Elektrowni Wiatrowych [...] (KRS1 i KRS3) i Zespołu Elektrowni Wiatrowych [...] (KRN1 i KRN3). Z kolei w dniu [...] lipca 2020 r. do organu wpłynęła przekazana przez Starostę [...] brakująca dokumentacja wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym. W konsekwencji, w dniu [...] sierpnia 2020 r. organ przeprowadził kontrolę Zespołu Elektrowni Wiatrowych [...] (KRS1 i KRS3) wraz z drogami dojazdowymi, liniami kablowymi SN, liniami teletechnicznymi, placami montażowymi i zjazdami do dróg gminnych, wykonywanych na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], oraz decyzji zmieniającej Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], a także Zespołu Elektrowni Wiatrowych [...] (KRN1 i KRN3) wraz z drogami dojazdowymi, liniami kablowymi SN, liniami teletechnicznymi, placami montażowymi i zjazdami do dróg gminnych, wykonywanych na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], oraz decyzji zmieniającej Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] W wyniku kontroli stwierdzono, że inwestycje posiadają tablice informacyjne, dzienniki budowy są prowadzone prawidłowo, a plac budowy jest zabezpieczony systemem elektronicznych czujek i monitoringiem wizyjnym. W trakcie wykonywania fundamentów oraz robót elektroenergetycznych zgodnie z oświadczeniem osób biorących udział w kontroli wykopy były ogrodzone, na potwierdzenie czego przedstawiono zdjęcie ogrodzenia. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak [...] organ poinformował skarżącego o wynikach z kontroli budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Przedmiotem skargi A. G. jest bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w rozpoznaniu jego pisma z dnia [...] czerwca 2020 r., w którym powołując się na art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 81, art. 83 ust. 1, art. 84 i art. 84a Prawa budowlanego wniósł o: "1. przeprowadzenie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego przy wykonywaniu robót budowlanych na budowach elektrowni wiatrowych (...), 2. wszczęcie i przeprowadzenie, w interesie publicznym, postępowania administracyjnego adekwatnego do stwierdzonych nieprawidłowości". W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w jego ocenie wydane pozwolenia na budowę wygasły, a ponadto roboty budowlane są realizowane niezgodnie z przepisami. Skarżący zasygnalizował, że brak jest w widocznym miejscu tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, teren budowy nie jest prawidłowo zabezpieczony i oznakowany (brak znaków bezpieczeństwa), natomiast wpisy do dziennika budowy są niezgodne ze stanem faktycznym. Końcowo wskazał, że jego interes oparty jest o przepis art. 4 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (k. 9 akt adm.). Na skutek wymienionego pisma skarżącego organ w dniu [...] sierpnia 2020 r. dokonał kontroli budowy Zespołu Elektrowni Wiatrowych [...] (k. 41-48 akt adm.) oraz budowy Zespołu Elektrowni Wiatrowych [...] (k. 49-56 akt adm.). O jej wynikach powiadomił skarżącego pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] (k. 62 akt adm.). Zdaniem skarżącego organ winien jednak wszcząć z urzędu postępowanie i zawiadomić o tym strony tego postępowania, lub ewentualnie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W kontekście powyższego w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że powinność orzecznicza właściwego organu administracji publicznej, w tym obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w sposób określony w przepisie art. 104 K.p.a. istnieje od momentu wszczęcia postępowania w jednym z trybów przewidzianych w art. 61 § 1 K.p.a., tzn. na zasadzie skargowości (czyli na żądanie strony) lub na zasadzie oficjalności (z urzędu). O przedmiocie postępowania przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Wskazana powyżej generalna reguła procesowa dotycząca możliwości inicjowania postępowania w konkretnej (indywidulanej) sprawie administracyjnej ma zastosowanie również do postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186; dalej: "Prawo budowlane"). Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Jak przy tym wynika z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego i organy administracji architektoniczno-budowlanej przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami tej ustawy mogą dokonywać czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie, że pozwala na wstępnym etapie i jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego na dokonanie kontroli w zakresie objętym Prawem budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1231/16 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero ustalenia dokonane w czasie takich czynności kontrolnych mogą być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego regulowanego w jednym z trybów objętych Prawem budowlanym. Nie każde więc zawiadomienie informujące o nieprawidłowościach przy prowadzonych robotach budowlanych wprost prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Wówczas to dokumentacja z postępowania kontrolnego, współtworząc materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, winna być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego). Dalej wyjaśnienia wymaga, że stosownie do art. 233 K.p.a., wszczęcie postępowania z urzędu może nastąpić w wyniku złożenia skargi przez osobę trzecią. W takim przypadku podmiot wnoszący skargę nie będzie stroną takiego postępowania, które przez jego wszczęcie będzie jednym z przypadków załatwienia skargi, bo drugim przypadkiem będzie stwierdzenie braku przesłanek do wszczęcia postępowania lub ustalenie przeszkód w jego wszczęciu (J. Borkowski, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 682). Tak więc w sytuacji, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdzi naruszeń Prawa budowlanego, a czynności te zostały przez niego podjęte wskutek skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować art. 227 działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarga, o której mowa w tym przepisie nie jest tożsama ze skargą przewidzianą w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego. Niezadowolona ze sposobu załatwienia jej sprawy strona może złożyć skargę do organu właściwego (organu wyższego stopnia), a postępowanie prowadzone w tym trybie nie kończy się wydaniem aktu zaskarżalnego do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu pismo A. G. z dnia [...] czerwca 2020 r. w istocie rzeczy ma charakter interwencyjny (skargowy), stanowiąc dla organu nadzoru budowlanego z jednej strony skargę obywatela na niezgodną z prawem – w jego przekonaniu – realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego, zaś z drugiej strony – skargę na zaniechanie organu w wykonywaniu nałożonego na niego w art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązku kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowanego i podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, a które to czynności nie stanowią jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Trzeba również podkreślić, że organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne realizuje w interesie publicznym, stąd też podjęcie tych czynności – z własnej inicjatywy, czy też wskutek pisemnej skargi obywatela – z istoty rzeczy – nie może wskazywać na prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, albowiem to wszczynane jest w jednostkowej sprawie dopiero, gdy wymaga ona indywidualnej konkretyzacji normy prawa materialnego w formie kwalifikowanego aktu administracyjnego, adresowanego do oznaczonej osoby (osób). Postępowanie skargowo – wnioskowe uregulowane w dziale VIII K.p.a., ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów działu II K.p.a., ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo – wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb skargowo – wnioskowy (art. 221 i następne K.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem zaś skargi powszechnej przewidzianej w art. 227 i nast. K.p.a., może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie rozstrzyga się o indywidualnych prawach, a więc nie wydaje się aktów adresowanych do strony skarżącej, a jedynie zawiadamia się ją o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Co przy tym istotne na gruncie rozpatrywanej sprawy, czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów działu VIII K.p.a. (art. 221 – 256 K.p.a.) odnoszące się do skarg i wniosków nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym objętym art. 3 § 2 pkt 1-8 P.p.s.a. i nie podlegają kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OZ 1133/06). Wobec tego również i bezczynność mająca miejsce po złożeniu skargi w trybie przepisów działu VIII K.p.a. nie może podlegać kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. W orzecznictwie wprost wskazuje się, że ewentualna bezczynność organu w postępowaniu prowadzonym przy zastosowaniu przepisów działu VIII K.p.a. nie podlega kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Brak właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy skarga m.in. dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego. Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem z powyższych rozważań wynika, że bezczynność organu w postępowaniu prowadzonym przy zastosowaniu przepisów działu VIII K.p.a. nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., odrzucił skargę. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a.