I OSK 1604/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie Jolanta Rajewska NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" Muzeum w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 marca 2006r. sygn. akt III SA/Lu 35/06 w sprawie ze skargi Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" Muzeum w C. na zarządzenie Prezydenta Miasta C. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora Muzeum w C. oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 35/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" Muzeum w C. wniesioną na zarządzenie Prezydenta Miasta C. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie powołania L. T. na stanowisko dyrektora Muzeum w C. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Prezydent Miasta C. na podstawie art. 68 K.p., art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 15 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) aktem z dnia 24 stycznia 2005 r., nr Or.ll-1130/1/05, powołał z dniem 1 lutego 2005 r. L. T. na stanowisko dyrektora Muzeum w C. Akt ten stał się przedmiotem skargi Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" Muzeum w C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie instytucji kultury (Dz.U. Nr 154, poz. 1629) przez wadliwe przeprowadzenie w dniu 24 listopada 2004 r. konkursu na Dyrektora Muzeum w C. oraz nieuwzględnienie przez organ jej opinii. Prezydent Miasta C. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Zarzucił, że strona skarżąca nie wykazała legitymacji procesowej do zaskarżania przedmiotowego aktu powołania. Ponadto zarzucił, że strona skarżąca nie zarzuca naruszenia prawa samemu aktowi powołania, lecz wskazuje na wadliwość aktów prawnych wydanych wcześniej i związanych z czynnościami poprzedzającymi powołanie L. T. na stanowisko dyrektora Muzeum w C., takimi jak regulamin konkursu i powołanie składu komisji konkursowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) - stwierdził w uzasadnieniu wskazanego wyroku, że skarga została wniesiona przez podmiot niemający legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdaniem Sądu, zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta C. o powołaniu L. T. na stanowisko dyrektora Muzeum w C. ma wprawdzie znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej i z punktu widzenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega kognicji sądownictwa administracyjnego, niemniej jednak warunkiem poddania kontroli sądowoadministracyjnej uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej na podstawie tego przepisu jest zaskarżenie owego aktu do sądu administracyjnego przez uprawniony do tego podmiot. Sąd pierwszej instancji w tej mierze powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05. Według tego stanowiska, konstrukcja skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera w swej treści elementy materialnoprawne. Wskazuje na to przede wszystkim konieczność wykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia przez zaskarżony akt organu gminy działającego w sprawie z zakresu administracji publicznej. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, dający prawo wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Interes prawny jest więc kategorią prawnomaterialną i obejmuje uprawnienia oraz obowiązki oparte na prawie. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega uchwała lub zarządzenie organu gminy niezgodne z prawem i jednocześnie godzące w sferę prawną skarżącego, a zatem wywołujące dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. w postaci zniesienia, ograniczenia czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia (interesu prawnego). O procesowym powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zaskarżone zarządzenie wydano w następstwie wdrożenia trybu określonego w art. 16 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r., Nr 13, poz. 123 ze zm.) dotyczącego wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury w drodze konkursu. W przedmiotowej sprawie w celu przeprowadzenia przedmiotowego konkursu - zgodnie z art. 16 ust. 4 tejże ustawy - powołano komisję konkursową w składzie trzech przedstawicieli organizatora, dwóch przedstawicieli ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, dwóch przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych (...), działających w tej instytucji kultury i dwóch przedstawicieli stowarzyszeń zawodowych (twórczych) właściwych ze względu na zakres działania Muzeum w C. Strona skarżąca swoją skargę skierowaną do sądu administracyjnego uzasadniła nieprawidłowościami w powołaniu składu komisji konkursowej. Zarzuciła naruszenia prawa przez: ustalenie w regulaminie komisji konkursowej głosowania tajnego, dopuszczenie do udziału w komisji przedstawicieli zakładowej organizacji związkowej pozostających z jednym z kandydatów w stosunkach faktycznych i prawnych wykluczających obiektywna ocenę, powołanie do składu komisji radnej Miasta C.. Zdaniem Sądu, treść zarzutów zgłoszonych przez stronę skarżącą nie stworzyła podstawy prawnej do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zarzuty te mogą ewentualnie zostać wyjaśnione w drodze postępowania wewnątrzzwiązkowego. Sąd podkreślił, że zaskarżony akt powołania nie dotyczy sfery interesu prawnego Związku Zawodowego NSZZ "Solidarność". Związek ten bowiem nie występuje w sprawie jako organ działający w celu ochrony obiektywnego porządku prawnego bądź też jako organ uprawniony na podstawie innych ustaw do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, lecz jako instytucja uprawniona do ochrony interesów pracowników w zakresie stosunku pracy. Zgodnie zaś z art. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 79, poz. 854 ze zm.), związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Związki zawodowe reprezentują pracowników, bronią ich godności, praw i interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych, kontrolują przestrzegania przepisów dotyczących interesów pracowników, emerytów, rencistów, bezrobotnych i ich rodzin (art. 4, art. 7, art. 8 ustawy o związkach zawodowych). Biorąc pod uwagę powyższe przepisy oraz samą istotę zadań związków zawodowych, Sąd Wojewódzki stwierdził, że związki zawodowe są uprawnione do reprezentowania pracowników i kontrolowania przestrzegania przepisów prawa dotyczących interesów pracowników, ale tylko odnośnie do spraw z zakresu stosunków pracy. Sąd ten podkreślił, że przedmiot wydanego przez Prezydenta Miasta C. aktu powołania L. T. na dyrektora Muzeum w C. z dnia [...] wychodzi poza ustawowy zakres zadań związków zawodowych, które są - jak to już zaznaczono - organizacjami powołanym do reprezentowania i obrony praw i interesów zawodowych, materialnych i socjalnych pracowników, a w trybie art. 16 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - podmiotem mającym wpływ na wyłonienie dyrektora instytucji kultury poprzez wyłonienie przedstawicieli do komisji konkursowej. Od powyższego wyroku Komisja Zakładowa NSZZ "Solidarność" Muzeum w C. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) przez jego błędną wykładnię, a to art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez stwierdzenie, że skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) - art. 134 § 1 P.p.s.a. przez ustalenie, że strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego do wniesienia skargi. W uzasadnieniu skargi skarżąca między innymi podniosła, że organizator konkursu - prezydent Miasta C. - chociaż był uprzedzony o instrukcjach udzielonych przez Komisję Zakładową NSZZ "Solidarność" Muzeum w C. jej przedstawicielom odnośnie do wyboru kandydata na stanowisko dyrektora Muzeum, to jednak nie zareagował na ich złamanie przez tych przedstawicieli. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, doszło do naruszenia dwóch zasad obowiązujących w obrocie prawnym: zasady zaufania i zasady przedstawicielstwa. W odniesieniu do tej ostatniej zasady należy zwrócić uwagę, że przedstawiciel może działać w granicach umocowania (art. 95 K.c.). Przekroczenie tej reguły powoduje bezskuteczność działania przedstawiciela. Tym samym stwierdzenie organizatora konkursu, jak i Sądu Wojewódzkiego, że jest to sprawa wewnętrzna związkowej organizacji zakładowej, nie może być uznane za prawnie uzasadnione. Sąd przy ocenie legitymacji skarżącej do wniesienia skargi, oprócz przepisów ustawy o związkach zawodowych, powinien mieć na względzie również regulację prawną dotyczącą partycypacji pracowników w zarządzaniu zakładem pracy (art. 18 K.p.). Skarżąca zarzuciła poza tym naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji nie poddał należytej ocenie zgłoszonych przez nią zarzutów wobec zaskarżonego zarządzenia, co oznacza, iż Sąd nie skorzystał z kompetencji pozwalających mu orzekać poza granice skargi. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 P.p.s.a. jej podstawami. Powołane konkretnie podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może tym samym podjąć własnej inicjatywy w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Rola Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów skarżącego. W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania - zobligowany jest do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i procesowego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia. Skarżąca w swojej skardze kasacyjnej powołuje się m. in. na naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 134 § 1 P.p.s.a. Do uchybienia doszło, zdaniem skarżącej, gdyż Sąd pierwszej instancji nie poddał zgłoszonych przez nią zarzutów wobec zaskarżonego zarządzenia należytej ocenie. Sąd nie skorzystał więc z kompetencji pozwalającej mu orzekać poza granice skargi. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy stwierdzić, że jest on jednak chybiony. Sąd pierwszej instancji nie będąc związany granicami skargi, był oczywiście zobowiązany - niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze - do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Tak też Sąd ten postąpił w niniejszej sprawie. Wyjaśnić jednakowoż trzeba, że brak związania granicami skargi nie oznacza, iż sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie wchodzące w rachubę aspekty skargi, bez względu na jej treść i przedmiot. Ocena postawy członków zakładowej organizacji związkowej biorących udział w czynnościach komisji konkursowej, a którzy nie respektowali wewnątrz organizacyjnego ustalenia, nie mogła być objęta zakresem rozpoznania sądowego, skoro przedmiotem skargi było zarządzenie Prezydenta Miasta C. dotyczące powołania na stanowisko dyrektora Muzeum w C. określonej osoby, wyłonionej w wyniku konkursu, a nie sprawa związana z funkcjonowaniem związku zawodowego. Równie nietrafny jest zarzut błędnej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz.1591), zgodnie z którym:Zrzepisu tego wynikauwenkursuisuzeum Chełmskieo zaskarzyc znejko dyrektora Muzeum Chełmskiego. naruszen "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." Z powołanego przepisu wynika, że legitymowanym do wniesienia skargi na zarządzenie organu gminy w sprawach z dziedziny administracji publicznej jest każdy podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga stwarza więc takiemu podmiotowi formalną możliwość uruchomienia sądowej kontroli zaskarżonej uchwały czy też zarządzenia z punktu widzenia jej legalności. Skarga skarżącej Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" nie zasługuje jednak na uwzględnienie, gdyż - jak to prawidłowo stwierdził Sąd Wojewódzki - nie spełniona została druga przesłanka przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a mianowicie przesłanka naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego podmiotu. Skarżąca nie wykazała w każdym razie związku materialnoprawnego pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem a jej sferą prawną, bądź też sferą prawną jej członków. Podkreślić poza tym należy, że wnoszący skargę może żądać wyeliminowania zarządzenia z obrotu prawnego, jeżeli wykaże w toku postępowania sądowego, iż zarządzenie dotyczy (narusza) bezpośrednio jego prawa bądź obowiązki, oparte na prawie powszechnie obowiązującym. W odniesieniu do zaskarżonego zarządzenia skarżąca podniosła natomiast zarzut nieadekwatny prawnie, gdyż zgłosiła zastrzeżenia do zachowania jej członków oddelegowanych do komisji konkursowej powołanej do wyłonienia osoby dyrektora Muzeum w C. Członkowie ci bowiem nie dostosowali się do wskazówek organizacji związkowej i w efekcie dyrektorem została osoba, według skarżącej, nieodpowiednia. Z okoliczności tej nie sposób wywieść bezpośredniego związku materialnoprawnego między treścią zarządzenia a sytuacją prawną skarżącej. Zaznaczyć należy, że wytknięta w skardze kasacyjnej postać naruszenia prawa materialnego - błędna jego wykładnia - polega na nadaniu innego znaczenia treści zastosowanego przepisu. Chodzi więc o mylne zrozumienie poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia danego przepisu lub też tylko terminu występującego w treści przepisu. Sąd pierwszej instancji tymczasem, wbrew zarzutowi zawartemu w skardze kasacyjnej, właściwie ocenił i zastosował art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z przytoczonych względów skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.