II OSK 1246/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2095/12 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. prostuje w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2095/12 datę wydania zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w ten sposób, że w miejsce "z dnia [...] r." wpisuje się "z dnia [...] r.". UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 lutego 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 2095/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. K. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Jak wynika z akt sprawy, Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 89 pkt 2, art. 94 i art. 9 ust. 1, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1b, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), w wyniku postępowania administracyjnego przeprowadzonego z urzędu, postanowił o wpisaniu do rejestru zabytków województwa dolnośląskiego zabytku nieruchomego w postaci historycznego zespołu urbanistyczno-osiedlowego mieszkania "[...]" we W., położonego pomiędzy ulicami [...], [...], [...], [...] i [...]. Następnie, Miejski Konserwator Zabytków we W., decyzją nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4, pkt 1, 4, 5, 6, 8, art. 93 ust.1, art. 96 ust. 2, art. 36, ust.1, pkt 1 w związku z art. 7, pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, § 3, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8, § 10 w związku z § 1 ust. 1 pkt 1-7 i 10 oraz ust. 2 § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz.U. z 2011 r. Nr 165, poz. 987), porozumienia z dnia 5 września 2011 r. zawartego pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem Wrocławia w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych zadań z zakresu właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku zgłoszonego przez Prezydenta Wrocławia z 22 listopada 2011 r., pozwolił na prowadzenie robót: zagospodarowanie i rewaloryzacja terenu dawnej wystawy [...]. Odwołanie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 29 lutego 2012 r. wniosła A. K. Decyzją z [...] r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 , art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji od której wniesiono odwołanie jest art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia organu ochrony zabytków pierwszej instancji wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Organ podkreślił, że zmiana przylegającego do nieruchomości skarżącej terenu zieleni dotyczy ich interesu faktycznego, a nie prawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 czerwca 2012 r., wiosła A. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2095/12, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła, z naruszeniem zasad postępowania wynikających z art. 7, 77, 107 k.p.a., tj. w szczególności bez wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w okolicznościach sprawy. Przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, organ miał obowiązek dokonania oceny tego, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania. Sąd uznał, że zarzut naruszenia art. 28 ustawy Prawo budowlane jest nieuzasadniony i podzielił stanowisko organu, że dla oceny przymiotu strony odwołującej się nie ma zastosowania dyspozycja art. 28 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi zdaniem Sądu lex specialis wobec art. 28 k.p.a. i określa przymiot stron wyłącznie w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę i prowadzonym przez organ administracji architektoniczno budowlanej. Tym samym w niniejszym postępowaniu, zasadnie organ badał przymiot strony przez pryzmat przepisu art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu, analiza przymiotu stron w odniesieniu do skarżących nie została przeprowadzona w sposób wyczerpujący. W szczególności organ nie odniósł się do tego, że skarżący byli stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W decyzji organu pierwszej instancji rozpoznając wniosek o udzielenie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w zespole zabytkowym szczegółowo opisanym, wprost wymienia się działkę nr [...], stanowiącą współwłasność skarżącej. Sąd podkreślił, że uznanie podmiotu za stronę postępowania na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji nie stanowi o tym, że ta jest faktycznie stroną postępowania, oraz że ma interes prawny do występowania przed organem II instancji. Kwestionowanie przymiotu strony w takich okolicznościach wymaga jednak bardzo wnikliwej argumentacji, a tej w ocenie Sądu zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. K. Zaskarżyła ona wyrok wyłącznie w części dotyczącej wyrażonego w uzasadnieniu tego orzeczenia poglądu prawnego odnoszącego się do uznania, że do określenia statusu strony nie ma zastosowania art. 28 ustawy Prawo budowlane. W skardze kasacyjnej zarzucano naruszenie: 1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 1, art. 2 ust. 2 pkt 3 i art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego interpretację, a to przez uznanie, że status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia konserwatorskiego nie jest oceniany wg art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego – w sytuacji, gdy pozwolenie konserwatorskie jest elementem postępowania kończącego się wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżących, zgodnie z art. 1 ustawy Prawo budowlane wspomniany akt prawny ma zastosowanie we wszystkich sprawach dotyczących projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Zdaniem skarżącej z art. 2 ustawy wynika, że przepisy wskazanej ustawy mają zastosowanie w sprawach nie unormowanych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wskazując na naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię. Przepis art. 28 ust. 2 pr.bud., jak wynika z przywołanego w skardze kasacyjnej orzecznictwa, jest przepisem szczególnym. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., nie może więc być interpretowany w drodze wykładni rozszerzającej. Poza tym z samego już brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że określa on kto jest stroną "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę", które jest wydawane na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Tak więc art. 28 ust. 2 pr.bud. ma bardzo ograniczony zakres stosowania, wyłącznie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a takim pozwoleniem nie są pozwolenia wydawane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Powyższe stanowisko wynika również z art. 2 ust. 2 pkt 3 pr.bud. i art. 2 ust. 1 ww. ustawy o ochronie zabytków. Jeżeli ustawa prawa materialnego, a takimi są ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków (...), nie wskazuje w swoich przepisach kto powinien być stroną to przymiot strony należy ustalać w oparciu o art. 28 k.p.a. Uzupełniając niejako uzasadnienie zaskarżonego wyroku należy zauważyć, że organ odwoławczy powinien rozpatrzyć wniesione odwołania w jednym postępowaniu i wydać jedną decyzję, a nie dwie decyzje jak w tej sprawie. Na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. dokonano sprostowania wyroku pierwszej instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.