II OSK 534/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 991/19 w sprawie ze skargi O. D. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r. w sprawie ze skargi O. D. (dalej również jako "skarżąca") na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej również jako "Wojewoda") w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1000 zł oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W skardze z dnia [...] sierpnia 2019 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu O. D. zarzuciła Wojewodzie bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 6, 8, 9, 35 § 1, 36 § 1, 64 § 2 i art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz niezasadne pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę. W ocenie Sądu analiza akt administracyjnych i sądowych potwierdza, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2019 r. nie został załatwiony we właściwym terminie. Wedle stanu na dzień złożenia skargi organ zdecydował bowiem o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania, przy czym tego rodzaju decyzja procesowa nie znajduje, zdaniem Sądu, uzasadnienia w dokumentacji sprawy. Sąd wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż strona została wezwana do złożenia czterech aktualnych fotografii, spełniających wymogi opisane w przepisach wykonawczych. Skarżąca wizerunki te przedstawiła, choć cztery zdjęcia załączyła już uprzednio do wniosku. W ocenie organu, fotografie te nie spełniają wymogu aktualności, jako że porównanie złożonych do akt wizerunków z podobizną skarżącej widniejącą na dokumencie wizy uzyskanej [...] czerwca 2018 r. pozwalało stwierdzić tożsamość fotografii, a w konsekwencji jej nieprzydatność dla procedury, wobec przekroczenia półrocznego terminu, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (Dz.U. z 2019 r. poz. 779; dalej rozporządzenie). Sąd nie podzielił tej oceny podnosząc, że fotografia umieszczona w znajdującej się w aktach kopii wizy to zdjęcie o mniejszym formacie i wizerunek nie tak wyraźny jak zdjęcia złożone przez skarżącą. Sąd podkreślił, że organ wystosował do zainteresowanej wezwanie, czemu skarżąca podporządkowała się uzyskując potwierdzenie osobistego stawiennictwa w urzędzie. Zdaniem Sądu, strona miała do czynienia z pracownikiem organu, który w delegaturze przyjmował skarżącą i odbierał złożone przez nią dokumenty wraz z fotografiami. Nie było zatem przeszkód, by pracownik ten porównał wizerunek uwidoczniony na złożonych fotografiach z aktualnym wyglądem skarżącej, oceniając prima facie czy zaoferowane zdjęcia są wystarczające dla nadania sprawie biegu. Nie ulega w opinii Sądu wątpliwości, że wymóg przedstawienia fotografii nie starszych niż wykonane sześć miesięcy przed złożeniem wniosku ma uzasadnienie w konieczności udokumentowania aktualnego wizerunku osoby składającej wniosek. Tak więc na podstawie osobistego kontaktu z zainteresowanym można stwierdzić, czy zaoferowany przez niego wizerunek odpowiada aktualnemu wyglądowi petenta. Przyjęcie zdjęć przedłożonych przez skarżącą, która spełniła jednocześnie wszelkie inne powinności wymienione w wezwaniu z [...] kwietnia 2019 r., wywołało u strony usprawiedliwione przekonanie o spełnieniu przez nią niezbędnych wymogów formalnych uzasadniających merytoryczne rozpoznania wniosku. Skarżąca miała bowiem uzasadnione podstawy oczekiwać, że urzędnik prowadzący sprawę zwróci uwagę na dezaktualizację przedłożonych fotografii, porównując je z aktualnym wyglądem skarżącej. Zdaniem Sądu, wątpliwości budzi trafność oceny tożsamości zdjęcia na karcie wizowej z wizerunkiem złożonym do akt, jako że ta pierwsza fotografia nie jest dostatecznie czytelna i ma mniejszy format od zdjęć złożonych w ramach procedury związanej z uzyskaniem pozwolenia na pobyt czasowy. Dlatego też, w opinii Sądu, działanie organu nie może być uznane za zmierzające do merytorycznego zakończenia sprawy. Odnosząc się do zagadnienia aktywności procesowej organu, Sąd podkreślił, że poza wezwaniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. i zawiadomieniem o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z dnia [...] sierpnia 2019 r., które – w opinii Sądu – winno być ocenione jako podjęte zbyt pochopnie, organ nie podjął innych czynności i nie zmierzał do merytorycznego zakończenia postępowania. Uchybiono tym samym, w ocenie Sądu, ustawowemu terminowi przewidzianemu dla załatwienia sprawy administracyjnej. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że bezczynność Wojewody w sprawie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: - przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie § 3 ust. 2 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia; - przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do kwestii naruszenia wymogów § 3 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia, na co wskazywał organ w zawiadomieniu o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania, co stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W odniesieniu do pierwszego z podniesionych zarzutów, tj. naruszenia § 3 ust. 2 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia przez niezastosowanie przez Sąd I instancji tych unormowań, zauważyć wypada, że skoro Wojewoda Dolnośląski porównując złożone w niniejszej sprawie do akt fotografie z podobizną skarżącej widniejącą na dokumencie wizy uzyskanej [...] czerwca 2018 r. stwierdził tożsamość tych fotografii, to w wyniku powyższego uznał, że przedłożone fotografie nie spełniają wymogu z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Ponadto, zdaniem organu, przedłożone fotografie nie spełniają również wymogów z § 3 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia. Problematyka wynikająca z powyższego stwierdzenia przez organ naruszenia § 3 ust. 2 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia, stanowiącego podstawę pozostawienia bez rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, nie została należycie rozważona przez Sąd I instancji. Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że ponieważ wymóg przedstawienia fotografii nie starszych niż wykonane sześć miesięcy przed złożeniem wniosku ma uzasadnienie w konieczności udokumentowania jak najbardziej aktualnego wizerunku osoby składającej wniosek w stosownej dokumentacji, to wystarczające do zaakceptowania przedłożonych fotografii jest, jeżeli urzędnik prowadzący sprawę porówna je z aktualnym wyglądem skarżącej i uzna, że wygląd osoby ze zdjęcia odpowiada jej aktualnemu wyglądowi. Przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w takiej sytuacji byłby zbędny. Nie zawiera on przy tym zastrzeżenia, że takie porównanie wystarczałoby do akceptacji zdjęć wykonanych wcześniej niż w ciągu 6 miesięcy przed dniem złożenia wniosku. Zaznaczyć wypada, że wynikający z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia wymóg przedłożenia fotografii wykonanej nie wcześniej niż w ciągu 6 miesięcy przed dniem złożenia wniosku nie został wprowadzony tylko i wyłącznie w celu ustalenia, czy osoba widniejąca na fotografii jest rzeczywistym wnioskodawcą, ale również do udokumentowania aktualnego wizerunku osoby składającej wniosek, to jest do dołączenia do zgromadzonej dokumentacji jej aktualnego zdjęcia. Nawet jeżeli wizerunek danej osoby nie uległ zmianie, to aby to udokumentować konieczne jest istnienie dwóch zdjęć – jednego z przeszłości i drugiego aktualnego. Nie jest zaś udokumentowaniem omawianego faktu przedłożenie dwukrotnie tego samego zdjęcia. Gdyby zaś przekonanie organu, że przedłożone fotografie naruszają wymogi określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia było wadliwe, to jednak miałoby znaczenie dla oceny, czy organ rażąco naruszył prawo. Inaczej bowiem należy ocenić brak działania ze strony organu, gdy uznał on – nawet błędnie – że strona nie spełniła wymogów określonych w przepisach prawa, a inaczej, gdy nie podejmował koniecznych działań bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Zarzut naruszenia § 3 ust. 2 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia ma w tej sytuacji usprawiedliwione podstawy. Uzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do kwestii naruszenia wymogów § 3 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia, na co wskazywał organ w zawiadomieniu o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania, co stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy. Uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie wystąpiło. Sąd I instancji w swych rozważaniach pominął bowiem podnoszoną przez Wojewodę w motywach zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2019 r. o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania kwestię naruszenia przez przedłożone fotografie wymogów wynikających z § 3 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia, poprzestając jedynie na uwagach odnoszących się do pkt 3 ust. 2 § 3. Z uwagi na powyższe należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, aby Sąd ten dokonał ponownej oceny, czy w sprawie zostały spełnione wymogi określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Jeżeli bowiem przedłożone fotografie nie były wykonane wcześniej niż w ciągu 6 miesięcy przed dniem złożenia wniosku, bądź też nie spełniały innego wymogu z § 3 ust. 2 rozporządzenia, to Wojewoda słusznie uznał, że wniosek strony nie spełniał wymogów formalnych, nawet jeśli wygląd osoby widniejącej na fotografii nie uległ zmianie. Nie pozostawał więc w takiej sytuacji w bezczynności. Jeżeli zaś przedłożone zdjęcia wykonano nie wcześniej niż w ciągu 6 miesięcy przed dniem złożenia wniosku i jeżeli spełniały wszystkie wymogi wynikające z § 3 ust. 2 rozporządzenia, to przy kontroli ewentualnej bezczynności organu Sąd I instancji winien ocenić, czy wątpliwości organu co do aktualności bądź prawidłowości przedłożonych fotografii nie powodują braku rażącego charakteru stwierdzonej bezczynności. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji zobligowany będzie do uwzględnienia powyższych uwag. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że do uchylenia zaskarżonego wyroku doszło z przyczyn niezależnych od skarżącej w I instancji, gdyż podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej było nierozważenie przez Sąd I instancji wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, uznać należy, że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od skarżącej w I instancji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z tego względu na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.