I OW 111/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Ostrowa Wielkopolskiego a Prezydentem Miasta Poznania w przedmiocie wskazania organu właściwego do uregulowania wniosku R. K. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego na zakup okularów postanawia: 1. wskazać Prezydenta Miasta Poznania jako organ właściwy w sprawie; 2. oddalić wniosek Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego o zasądzenie kosztów postępowania. 2 UZASADNIENIE Wnioskiem z 30 kwietnia 2020 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ostrowie Wielkopolskim, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego, wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Ostrowa Wielkopolskiego a Prezydentem Miasta Poznania w przedmiocie wskazania organu właściwego do ustalenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej na rzecz R. K. w postaci zasiłku celowego na zakup okularów. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Poznaniu pismem z 30 stycznia 2020 r. przesłał wnioski R. K.: z 23 stycznia 2020 r. o pomoc pieniężną w formie zasiłku celowego na zakup leków oraz z 16 stycznia 2020 r. na pokrycie kosztów pobytu w Fundacji Pomocy Wzajemnej "B." w Poznaniu do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ostrowie Wielkopolskim. W piśmie tym podkreślono, że zainteresowany jest osobą bezdomną, przebywającą w Poznaniu w Fundacji Pomocy Wzajemnej "B.", ale ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały posiadał w Ostrowie Wielkopolskim. Do pisma załączono wywiad środowiskowy przeprowadzony z R. K. 23 stycznia 2020 r. na terenie Fundacji "B." w Poznaniu. Powołując się na art. 6 pkt 8 oraz art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, ze zm.) przyjęto zatem, że właściwym do rozpatrzenia wniosków jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ostrowie Wielkopolskim. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem Dyrektor podniósł, że faktem jest, iż R. K. posiadał ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały w Ostrowie Wielkopolskim. Aktualnie jednak nie posiada na terenie miasta Ostrowa Wielkopolskiego żadnego zameldowania. Z akt sprawy wynika natomiast, że przeprowadził się do Poznania w celach zarobkowych i przebywa tam nieprzerwanie od 2011 r. z zamiarem stałego pobytu. W Poznaniu wynajął mieszkanie i podjął zatrudnienie, czego dowodem jest umowa najmu lokalu oraz zaświadczenie o uzyskanym wynagrodzeniu. W 2011 r. został objęty pomocą Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 23 stycznia 2020 r. wynika, że R. K. jest nadal objęty pomocą MOPR w Poznaniu [...] w formie zasiłku stałego. W Ostrowie Wielkopolskim nie posiada żadnej rodziny. Do wniosków o przyznanie pomocy wnioskodawca dołączył recepty na wykupienie leków wystawione przez lekarza przychodni lekarskiej w Poznaniu. Pismem z 4 marca Dyrektor wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tymi samymi organami co w niniejszej sprawie (sygn. akt I OW 63/20), lecz w przedmiocie ustalenia na rzecz zainteresowanego zasiłku celowego na zakup leków oraz opłacenie kosztów pobytu w ww. Fundacji. W dniu 19 lutego 2020 r. zainteresowany będąc w MOPS w Ostrowie Wielkopolskim oświadczył, że nie ma zamiaru wracać do Ostrowa Wielkopolskiego, ponieważ w Poznaniu jest objęty opieką lekarską, udzielono mu tam schronienia i przyznano zasiłek stały. Obecnie zaś mieszka w Fundacji Pomocy Wzajemnej "B." w Poznaniu. W trakcie wizyty pracownicy Ośrodka zaproponowali mu pobyt w Schronisku [...] w Ostrowie Wielkopolskim, na co nie wyraził zgody. W trakcie wizyty zainteresowany złożył dodatkowy wniosek o pomoc na zakup okularów, który jako nowa sprawa został przekazany do MOPR w Poznaniu. Pismem z 24 marca 2020 r. MOPR w Poznaniu zwrócił przedmiotową sprawę do załatwienia w MOPS w Ostrowie Wielkopolskim. W związku z powyższym Dyrektor wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Poznania jako organ właściwy w sprawie. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu wniósł o wskazanie jako organ właściwy Prezydenta Miasta Ostrów Wielkopolski. Zdaniem organu R. K. jest osobą bezdomną, bezrobotną, przebywającą w Fundacji, ostatnio zameldowaną na pobyt stały w Ostrowie Wielkopolskim. W związku z powyższym w sprawie znajduje zastosowanie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym to wnioskujący organ jest właściwy w sprawie, bowiem Gmina Ostrów Wielkopolski jest gminą ostatniego miejsca zamieszkania na pobyt stały zainteresowanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory, o których mowa w art. 4 wskazanej ustawy, czyli spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jako spór o właściwość określa się obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego, co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim, co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Spór, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie pomiędzy Prezydentem Miasta Ostrowa Wielkopolskiego a Prezydentem Miasta Poznania, jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania złożonego 19 lutego 2020 r. wniosku R. K. o pomoc w formie zasiłku celowego na zakup leków. W pierwszej kolejności zauważyć jednak należy, że powołana przez oba organy sprawa o sygn. akt I OW 63/20 została przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięta postanowieniem z 21 października 2020 r. przez wskazanie Prezydenta Miasta Poznania jako organ właściwy w ww. sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w orzekającym składzie podzielił stanowisko Sądu zawarte w ww. orzeczeniu. Dla rozstrzygnięcia powstałego sporu podstawowe znaczenie ma art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, ze zm.) określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach zaś szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145). Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. Przez zamiar w szczególności należy rozumieć wolę wewnętrzną, ujawnianą np. w oświadczeniach osoby zainteresowanej. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Odnosząc powyższe do sytuacji, jaka zachodziła w przedmiotowej sprawie, należy wskazać, że aktualnym miejscem zamieszkania wnioskodawcy jest Fundacja Pomocy Wzajemnej "B." w Poznaniu. To w Poznaniu aktualnie wnioskodawca fizycznie przebywa i tam nieprzerwanie od 2011 r. koncentrują się obecnie ważne dla niego sprawy życiowe. W oświadczeniu z 19 lutego 2020 r. wskazał, że zamierza dalej przybywać w Fundacji "B." w Poznaniu, gdzie znajduje się jego centrum życiowe. W Poznaniu objęty jest opieką lekarską i świadczeniem z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. Oświadczył przy tym, że ma zamiar pozostać z Poznaniu na stałe. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotnym jest zatem fakt korzystania przez R. K. z pomocy w formie mieszkania udzielanej przez Fundację Pomocy Wzajemnej "B." w Poznaniu, której jednym z celów jest udzielanie schronienia osobom w skrajnych sytuacjach życiowych przy zapewnieniu im szansy odbudowy życia przez stworzenie programu pomocy wzajemnej. Z pomocy tej zainteresowany nie chce rezygnować. Uznać należy, że tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób - w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611). Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele (nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym). Nie jest on również miejscem publicznym, za które należy raczej uznać pomieszczenie lub teren przeznaczony dla publiczności, dla ogółu a zatem dostępny nieograniczonemu odbiorcy. W tej sytuacji uznać należy, że w sprawie nie miała żadnego znaczenia kwestia ostatniego miejsca zameldowania wnioskodawcy. Byłaby ona istotna jedynie w sytuacji, gdyby kwestia właściwości miejscowej organu była ustalana w oparciu o przepis art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że obecnym miejscem zamieszkania wnioskodawcy jest Poznań, gdzie koncentruje się jego cała aktywność życiowa i przebywa w tym miejscu na stałe. Organem właściwym do rozpoznania wniosku w niniejszej sprawie będzie zatem Prezydent Miasta Poznania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Wniosek Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy p.p.s.a. (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Te przepisy szczególne to art. 200-201 oraz art. 203-204 wymienionej ustawy i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Oznacza to, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie.