III SA/Gl 587/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.) Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J.L. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w T. z [...] r., 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji (dalej KWP), po rozpatrzeniu zażalenia J. L. (dalej skarżący), utrzymał w mocy postanowienie nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w T. (dalej KPP) z [...] r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Jako podstawę prawną jego wydania organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 123 § 1 oraz art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm. dalej: kpa), w zw. z art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.- dalej: uP). Rozstrzygniecie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] r. skarżący zwrócił się do KPP o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za 31 dni niewykorzystanego urlopu w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] r. Jak wyjaśnił, zasadność żądania wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, który określa współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Postanowieniem nr [...] z [...] r. KPP, działając na podstawie art. 61 a § 1 kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wnioskodawcy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa organ odmawia wszczęcia postepowania, jeżeli wniosek został złożony przez osobę nieuprawnioną, nie będącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przez uzasadnione przyczyny należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę formalną do wszczęcia postępowania, gdy w tej sprawie toczy się już postępowanie lub zapadło już rozstrzygnięcie albo w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Ta ostatnia przeszkoda wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż Trybunał Konstytucyjny wskazanym wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (opublikowanym 6 listopada 2018 r. w Dz. U., poz. 2102) orzekł, że art. 115a ustawy o Policji, w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, został uznany za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji RP. Powyższe rozstrzygnięcie spowodowało wyeliminowanie z obrotu prawnego części przepisu, która stanowiła podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Aktualnie zatem brak w ustawie wysokości przelicznika do ustalenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Postanowienie zostało zaskarżone wniesieniem zażalenia w ustawowym terminie. Organ II instancji, opisanym w wstępie postanowieniem z [...] r. stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Podzielił w całości stanowisko organu I instancji, że brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, gdyż z racji wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w aktualnym stanie prawnym istnieje luka, która uniemożliwia ustalenie należnego policjantowi ekwiwalentu i jego wypłatę. Jednocześnie wyjaśnił, że sytuacja taka będzie miała miejsce do czasu uchwalenia przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za urlop policjanta (określenie wskaźnika przeliczeń), gdyż organy działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). Jednocześnie organ wskazał, że nie kwestionuje uprawnień skarżącego do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, ale musi przestrzegać konstytucyjnej zasady legalizmu. Nie może podejmować czynności w oparciu o wykładnię orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, samodzielnie ustalając wysokość mnożnika przysługującego za każdy dzień niewykorzystanego urlopu. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyrok WSA w Gliwicach z 17 lipca 2019 r. III SAB/GL 14/19. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organów obu instancji skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wniósł o uchylenie obu niekorzystnych dla niego postanowień jako wydanych z naruszeniem prawa i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ppsa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym, "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania, o jakich mowa w zacytowanym przepisie, to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (teza pierwsza wyroku WSA w Poznaniu z 6.09.2012 r., IV SA/Po 332/12, WSA w Łodzi z 28.10.2020 r., III SAB/Łd 18/20, wyrok NSA z 22.07.2014 r., sygn. I OSK 1635/14, publ. CBOSA). Nie jest zatem sporne, że z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Wymienia się tu następujące przypadki: – sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, – sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, – sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), – sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", publ. LEX/el. 2019). W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żaden z powyższych przypadków. Nie można także podzielić stanowiska organu, że w aktualnym stanie prawnym nie ma podstawy prawnej do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego. Zgodnie z brzmieniem art. 114 ust. 1 pkt 2 uP (w dacie wniosku i zaskarżonego postanowienia), policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 83a ust. 1. Jak przyjmuje się w orzecznictwie (przykładowo wyrok NSA z 15.04.2014 r., sygn. akt I OSK 542/13; wyrok WSA w Szczecinie z 10.10.2019 r., sygn. II SAB/Sz 74/19; wyrok WSA w Łodzi z 26.09.2019 r., sygn. II SA/Łd 11/19, publ. CBOSA), ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop skarżącemu. Organ nie neguje zasadności żądania ale wyłącznie zasłania się luką prawną, która powstała w tej kwestii w związku z przywołanym już wyżej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Procedujące w sprawie organy zgodnie zajęły stanowisko, że wniosek skarżącego w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest przedwczesny i będzie mógł być zostać rozpatrzony dopiero po wprowadzeniu przez ustawodawcę przepisów służących określeniu sposobu i wysokości przelicznika ekwiwalentu, gdyż aktualnie, po stwierdzeniu przez Trybunał częściowej niekonstytucyjności art. 115 a uP w zakresie w jakim przepis ten określał przelicznik służący do obliczenia należnego ekwiwalentu (1/30), brak jest przepisów umożliwiających prawidłowe wyliczenie wysokości ekwiwalentu. Ustawodawca nie wprowadził bowiem do chwili obecnej nowego przelicznika do ustawy o Policji. Innymi słowy organy nie odmówiły skarżącemu wypłaty świadczenia, a jedynie nie mają podstaw materialnoprawnych do dokonania jego wyliczenia a w konsekwencji wypłaty. Istota sporu sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy istotnie w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem, nie można wyliczyć i wypłacić należnego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, jak chce tego skarżący. Czy też wobec wskazania w ustawie właściwego przelicznika nie da się takiej kwoty wyliczyć i wypłacić do czasu uchwalenia nowych przepisów dostosowujących ustawę do wyroku Trybunału. W tym miejscu wskazać należy, że od 1 października 2020 r. art. 115a ustawy o Policji otrzymał nowe brzmienie nadane ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1610). Zgodnie ze znowelizowanym art. 115a uP ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Ustała zatem wskazana przez organ przeszkoda i mimo uchwalenia ustawy nowelizującej przed wniesieniem skargi, co miało miejsce [...]r. nie została ona uwzględniona w trybie autokontroli. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby (na zasadach art. 41 i art. 116 uP w zw. z art. 114 tej ustawy). Zgodnie z treścią art. 12 § 1 kpa, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 kpa, którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Należy zgodzić się z organem, że sposób ustalenia wysokości świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy funkcjonariuszy Policji reguluje art. 115a ustawy o Policji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem realizacja prawa do tego ekwiwalentu następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłaty w drodze decyzji administracyjnej. Organ powinien zatem albo naliczyć ekwiwalent przysługujący skarżącemu i dokonać jego wypłaty, albo w terminie określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego wydać decyzję administracyjną odmawiającą jego wypłaty (por. wyrok NSA z 15.04.2014 r. sygn. akt I OSK 542/13; wyrok WSA w Rzeszowie z 22.11.2019 r. sygn. akt II SAB/Rz 90/19, dostępne w CBOSA). W kontrolowanej sprawie nie wystąpiła uzasadniona przeszkoda do wszczęcia postępowania. Sąd nie zgadza się z argumentacją organu wskazującą na lukę prawną powstałą w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadziło, w ocenie Trybunału, do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd w niniejszym składzie podziela ugruntowane stanowisko przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skutkiem publikacji powyższego wyroku 6 listopada 2018 r. utracił moc obowiązująca art. 115a ustawy o Policji, ale tylko w zakresie, w jakim przepis ten ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok ten jako orzeczenie zakresowe nie powoduje automatycznie utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy o Policji. Norma ta nadal obowiązuje z tym, że należy traktować ją jako pozostającą w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w powołanym wyroku. W pozostałym zakresie należy ja stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny. Organ administracji publicznej orzekający na podstawie art. 115a ustawy o Policji winien zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Przyjąć należy, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy (por. wyroki WSA: w Opolu z 17.09. 2019 r. sygn. akt II SAB/Op 50/19; w Szczecinie z 27.06.2019 r. sygn. akt II SAB/Sz 37/19; w Gliwicach z 16.06.2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 279/19, w Gorzowie Wielkopolskim z 25.03.2020 r. sygn. akt II SAB/Go 7/20, dostępne w CBOSA). Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie brak było przeszkód prawnych do rozpoznania wniosku o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop dodatkowy i wypoczynkowy. Brak zmiany regulacji prawnej w zakresie ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego po wyżej wskazanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie niweczył uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego. Jak wskazano wyżej przeszkoda taka całkowicie ustąpiła z dniem 1 października 2020 r., kiedy weszła w życie nowelizacja art. 115a ustawy. W tych okolicznościach z istotnym naruszeniem art. 61a § 1 kpa organy obu instancji odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Nie zachodzi bowiem wskazywana przez organy przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie takiego postępowania i wyliczenia ekwiwalentu (por. wyrok WSA w Kielcach, II SA/Ke 736/20 z 7.10.20 r., wyrok WSA w Gliwicach III SA/GL 476/20 z 15.10.2020 r., publ. CBOSA). Rzeczą organu, przy ponownym rozpoznaniu wniosku, będzie dokonanie wyliczenia i wypłaty wnioskowanego przez skarżącego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop zgodnie z brzmieniem znowelizowanego art. 115a ustawy o Policji. Zbędne będzie nawet dokonywanie wykładni art. 115a ustawy w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego oraz zaprezentowaną w niniejszym wyroku wykładnią, gdyż dokonał tego ustawodawca a wypłata należnego wynagrodzenie jest czynnością materialno-techniczną. Stwierdzone wady postanowień organów obu instancji skutkowały koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa. O kosztach postępowania, w wysokości 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm).