II GSK 584/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędziowie Stanisław Gronowski NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sportu i Turystyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 451/07 w sprawie ze skargi P. Z. T. S. na decyzję Ministra Sportu z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zgody na utworzenie związku sportowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 451/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi P. Z. T. S. na decyzję Ministra Sportu, powoływanego dalej także jako "Minister", z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia zgody na utworzenie związku sportowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2006 r. Ponadto stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz. 1298 ze zm.), dalej: "ustawa o sporcie kwalifikowanym", Minister Sportu zarządził przeprowadzenie w okresie od [...] maja do [...] czerwca 2006 r. kontroli działalności P. Z. T. S.; dalej powoływanego także jako "Związek"; w latach 2004−2006 pod względem zgodności z prawem, a także postanowieniami statutu oraz regulaminów wewnętrznych, ze szczególnym uwzględnieniem działalności sportowej. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontrolnym z dnia [...] czerwca 2006 r. Na ich podstawie organ dokonał oceny działalności skarżącego, a zwłaszcza jego organów oraz sformułował uwagi i zalecenia zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. skarżący został poinformowany o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zgody na utworzenie P. Z. T. S. Postępowanie to zakończyło się wydaniem w dniu [...] października 2006 r. decyzji cofającej zgodę na utworzenie wskazanego Związku, która zapadła na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym. W decyzji zostały enumeratywnie wyliczone uchybienia stwierdzone podczas kontroli w zakresie działalności finansowo−gospodarczej skarżącego, w zakresie działania jego organów, a w szczególności Zarządu Związku i Komisji Rewizyjnej, w zakresie działalności sportowej i organizacyjnej. Oceniając odpowiedź skarżącego na wystąpienie i zalecenia pokontrolne organ uznał, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność wykonania zaleceń pokontrolnych, które świadczyłyby o rzeczywistej realizacji przez Związek obowiązków i wyeliminowaniu stwierdzonych naruszeń. Ponadto organ wskazał, że w wyniku prowadzonego postępowania ustalono, iż skarżący jest członkiem organizacji międzynarodowej [...], która nie spełnia kryteriów wymaganych przez art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o sporcie kwalifikowanym. W ocenie organu przeprowadzona kontrola wykazała, że P. Z. T. S. prowadzi szczątkową działalność w zakresie dyscypliny [...] sportowego i nie jest w żaden sposób dla niej reprezentatywny. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2006 r. skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy, akcentując m.in., że pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. zawiadomił organ o wykonywaniu zaleceń pokontrolnych, natomiast organ nie przedsięwziął żadnych kroków dla stwierdzenia, że fakty podane w tym piśmie nie odpowiadają prawdzie. Wskazał, że kryteria określone w art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o sporcie kwalifikowanym nie mają do niego zastosowania, albowiem dotyczą one jedynie związków nowotworzonych. Uznając, że na dzień wydania decyzji zalecenia pokontrolne zostały wypełnione, skarżący podniósł, że nie istniały zatem przesłanki, które upoważniałyby organ do stwierdzenia, że działalność skarżącego jest niezgodna z prawem. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Minister Sportu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał m.in., że kryteria określone w art. 8 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym odnoszą się też do bieżącej działalności danego podmiotu. Ponadto Minister Sportu wskazał, iż kryteria reprezentatywności organizacji międzynarodowej zostały precyzyjnie określone w art. 8 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy, zaś organizacja, do której należy skarżący ich nie spełnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uchylając zaskarżoną decyzję Ministra Sportu oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu, stwierdził m.in., że konstrukcja przepisu art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym wskazuje, że decyzja wydana na jego podstawie jest decyzją uznaniową. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie Minister Sportu – jako organ nadzoru – uznając, że działalność P. Z. T. S. jest niezgodna z prawem bądź też postanowieniami statutu lub regulaminów, miał do wyboru cztery możliwe rozstrzygnięcia, stanowiące rodzaj sankcji za stwierdzone nieprawidłowości. Zdaniem WSA w W., analiza art. 23 ust. 1 ustawy o sporcie kwalifikowanym prowadzi do uznania, że przewiduje on gradację tych sankcji: od zawieszenia wykonania uchwały polskiego związku sportowego do wystąpienia do sądu z wnioskiem o rozwiązanie związku. Obowiązkiem organu jest zatem podanie w uzasadnieniu decyzji jakie uchybienia stanowią podstawę faktyczną rozstrzygnięcia i dlaczego w tym konkretnym wypadku należało skorzystać z tego, a nie innego środka określonego w powyższym przepisie, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności i adekwatności podjętego rozstrzygnięcia wobec stwierdzonych naruszeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, iż w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru zastosował sankcję szczególnie dotkliwą, prowadzącą de facto do pozbawienia skarżącego możliwości działania. Co do zasady Minister uprawniony był do wydania takiego rozstrzygnięcia, jako że przewiduje je art. 23 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Organ jednak, wbrew wskazanemu powyżej obowiązkowi, nie uzasadnił dlaczego wyboru takiego dokonał i dlaczego − w jego ocenie − brak było podstaw do skorzystania z łagodniejszych środków nadzoru. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że wobec braku w decyzji kryteriów dokonanego wyboru niemożliwa jest jej pełna kontrola, co stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. i miało w niniejszym przypadku istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że organ nie wyjaśnił, w jakim zakresie skarżący zrealizował obowiązki i wyeliminował naruszenia stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli, czym naruszył przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a., zaś naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność ta – w ocenie WSA – ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, gdyż uchybienia stwierdzone w trakcie kontroli stanowiły podstawę faktyczną dla zastosowania sankcji z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Sąd podał, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. skarżący odpowiedział na wystąpienie pokontrolne i zalecenia pokontrolne Ministra Sportu, wskazując w jaki sposób wnioski i zalecenia organu zostały wykonane, ewentualnie podając przyczyny ich niewykonania. Organ natomiast − bez wzywania skarżącego do przedłożenia podjętych uchwał bądź innych dowodów wynikających z tego pisma − ograniczył się jedynie do podania, że strona nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność wykonania zaleceń pokontrolnych, które świadczyłyby o rzeczywistej realizacji przez Związek obowiązków i wyeliminowaniu naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ już na etapie postępowania wszczętego w dniu [...] sierpnia 2006 r., po otrzymaniu powyższego pisma, a przed wydaniem decyzji, powinien przejawiać inicjatywę dalszego wyjaśnienia sprawy. Dopiero brak reakcji skarżącego na wezwanie organu do przedstawienia określonych dowodów lub udowodnienia wskazanych okoliczności uprawniałyby organ do uznania za nieprzekonywujące wyjaśnień strony złożonych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r. i odmowy dania im wiary. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zgodził się z organem, że skarżący nie spełnia warunków określonych przez przepis art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Stwierdził jednak, że zgodnie z wyrażoną w art. 9 k.p.a. zasadą obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej Minister Sportu winien w pierwszej kolejności rozważyć potrzebę zwrócenia stronie uwagi na prawidłową wykładnię tych przepisów ustawy, które w danym przypadku mają zastosowanie i dopiero wówczas, gdy strona pouczona o obowiązkach wynikających dla niej w związku z wejściem w życie nowej regulacji prawnej nie zastosuje się do nich, zasadnym jest skorzystanie z uprawnień przewidzianych w art. 23 ust. 1 wskazanej ustawy. Sąd pierwszej instancji zauważył ponadto, że ustawa przewiduje 12-miesięczny termin na dostosowanie działalności związków do jej wymogów. Nie wiąże jednak niewywiązania się z tego obowiązku z sankcjami innymi niż przewidziane w art. 23 ust. 1 cyt. ustawy, a uprawnienia dla organu ustanowione w tym przepisie muszą być adekwatne do stwierdzonych naruszeń. WSA w W. uznał za zasadne stanowisko organu uznające, że art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym precyzyjnie określa reprezentatywność międzynarodowej organizacji sportowej i są one wiążące dla skarżącego. Odnosząc się do wynikającej z przepisu art. 78 § 1 k.p.a. możliwości nieuwzględnienia przez organ dowodu, jeżeli jego przedmiotem jest okoliczność niemająca znaczenia dla sprawy, WSA w W. zgodził się z Ministrem Sportu, że dowody zgłoszone przez skarżącego nie wykazują bezpośredniego związku ze sprawą. Za zasadne uznał jednak rozważenie czy okoliczność, że skarżący w związku z decyzjami Prezesa Urzędu Kultury Fizycznej i Sportu stwierdzającymi nieważność decyzji udzielającej skarżącemu zezwolenia na działalność jako polskiemu związkowi sportowemu, nie mógł prowadzić działalności statutowej, nie pozostaje bez wpływu na stwierdzone podczas kontroli uchybienia. W konkluzji Sąd pierwszej instancji podniósł ponadto, że decyzja wydana po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera podstawy prawnej i sprowadza się jedynie do ustosunkowania się do poszczególnych zarzutów zawartych w tym wniosku, co nie pozwala na uznanie, że organ przeprowadził ponownie postępowanie wyjaśniające i poddał powtórnej ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Skargą kasacyjną Minister Sportu i Turystyki zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o: 1) jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu kasator zarzucił: Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 23 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym w brzmieniu sprzed dnia 29 sierpnia 2007 r. − poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że organ nie miał podstaw do cofnięcia zgody na utworzenie P. Z. T. S., lecz powinien zastosować gradację sankcji stosowną do naruszenia przez Związek przepisów; b) art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o sporcie kwalifikowanym w związku z art. 77 ust. 3 tej ustawy − w brzmieniu sprzed dnia 29 sierpnia 2007 r. − i uchylenie decyzji, pomimo iż Związek nie dostosował swojej działalności do przepisów ustawy w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Sportu z dnia [...] stycznia 2007 r. i poprzedzającej ją decyzji Ministra Sportu z dnia [...] października 2006 r. mimo nienaruszenia przez organ wskazanego wyżej przepisu art. 23 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez uchylenie wskazanych decyzji mimo braku naruszenia przez organ art. 7, art. 10 § 1, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził m.in., że ustalenia zawarte w protokole kontroli podpisał bez zastrzeżeń Prezes Zarządu P. Z. T. S. Pan R. N., a ustalenia kontroli nie były kwestionowane. Zarówno w trakcie kontroli, jak również w dniu doręczenia protokołu kontroli Zarząd był informowany o występujących nieprawidłowościach, a Prezes Zarządu w trakcie kontroli składał stosowne wyjaśnienia. Powyższe okoliczności – w ocenie kasatora – dowodzą, że organ nie naruszył art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a., a strona brała udział w postępowaniu od dnia rozpoczęcia kontroli. Autor skargi kasacyjnej podniósł również, że wyjaśnienia skarżącego w związku z zaleceniami pokontrolnymi zawierały głównie zarzuty, że organ nie był uprawniony do kontroli działalności Związku w zakresie gospodarki finansowej, przynależności do organizacji międzynarodowych, zaś art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o sporcie kwalifikowanym nie ma zastosowania do P. Z. T. S. z uwagi na przepisy art. 77 ust. 2 tej ustawy. Wobec nieuznania przez Związek przyznania przez ustawodawcę Ministrowi Sportu nadzoru nad jego działalnością, w tym przestrzegania przepisu art. 77 ust. 3 i art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o sporcie kwalifikowanym, prowadzenie dalszego dialogu ze Związkiem organ uznał za zbędne − stąd zarzut niesprawdzenia przez organ wyników kontroli, w ocenie kasatora, nie jest zasadny. Minister Sportu i Turystyki podkreślił również, że katalog środków nadzoru wymieniony w art. 23 ustawy o sporcie kwalifikowanym nie ma charakteru gradacji sankcji, a przewidziane w cyt. ustawie sankcje odpowiadają charakterowi naruszeń przepisów prawa, np. zawieszenie wykonania uchwały polskiego związku sportowego niezgodnej z prawem mogłoby być zastosowane jedynie w przypadku podjęcia przez związek takiej uchwały. W niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy, w ocenie organu, jednoznacznie wskazuje na konieczność zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zgody na utworzenie polskiego związku sportowego, adekwatnej do naruszeń przepisów prawa przez P. Z. T. S. Odnosząc się do podniesionej w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku okoliczności, iż organ nie przeprowadził ponownego rozpoznania sprawy, a wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. ustosunkował się jedynie do zarzutów skarżącego, kasator podniósł, że na stronie 2 wskazanej wyżej decyzji powołano przepis art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym, zaś na stronie 3 – art. 8 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. W ocenie autora skargi kasacyjnej uzasadnienie decyzji do każdego z zarzutów Związku zawiera podstawę prawną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. Z. T. S. wniósł o odrzucenie w całości skargi kasacyjnej oraz zwolnienie P. Z. T. S. z kosztów postępowania kasacyjnego. W trakcie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny Minister Sportu i Turystyki popierał wniesioną w sprawie skargę kasacyjną. O jej uwzględnienie wnosił też Prokurator Okręgowy w W. P. Z. T. S. domagał się oddalenia skargi kasacyjnej. W dniu [...] grudnia 2008 r. Minister Sportu i Turystyki złożył pismo procesowe podtrzymujące stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej. W tym samym dniu pismo procesowe, dotyczące uzasadnienia stanowiska zajętego na rozprawie w dniu [...] grudnia 2008 r., złożył też Prokurator Okręgowy w W. Wskazano w nim na adekwatność wyboru środka nadzoru z katalogu art. 23 ust. 1 (chodziło o ustawę o sporcie kwalifikowanym) przy "stwierdzonej skali naruszeń", akcentując zwłaszcza brak wykonania przez Związek zaleceń pokontrolnych dotyczących potrzeby powołania przez niego Biura (sekretariatu), przy tłumaczeniu odmowy wykonania tego zalecenia brakiem finansowania przez Ministra Sportu działalności Związku, a także brak dowodów na okoliczność wykonania przez Związek zalecenia co do uchwalenia planów finansowo-rzeczowych odnośnie lat 2004−2006. Braki w tym zakresie stanowią zaś uchybienie wymogom prawa w zakresie prowadzenia rachunkowości. Prokurator Okręgowy w W. podniósł też brak wykonania przez Związek obowiązków wynikających z art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o sporcie kwalifikowanym, do czego zobowiązywał go art. 77 ust. 3 tej ustawy. Pismo procesowe jakie w dniu [...] grudnia 2008 r. złożył P. Z. T. S. podkreślało, iż Minister Sportu i jego następca Minister Sportu i Turystyki uniemożliwiali Związkowi prowadzenie normalnej działalności (poprzez ograniczenie praw czołowych zawodników z powodu braku finansowania ich przygotowań do udziału w międzynarodowym współzawodnictwie oraz uhonorowania ich ciężkiej pracy). W omawianym piśmie zwrócono też uwagę na odmienne uregulowanie reguł cofania zgody na utworzenie polskiego związku sportowego w znowelizowanej ustawie o sporcie kwalifikowanym. Do pisma dołączono wystąpienie Ministra Sportu i Turystyki kierowane do Zarządu P. Z. T. S. z dnia [...] września 2007 r. oraz z dnia [...] lipca 2008 r. oraz stanowisko przekazane Związkowi przez Rzecznika Praw Obywatelskich zwracające uwagę na wydanie przez Sąd I instancji postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako pozbawiona podstaw usprawiedliwiających podważenie zaskarżonego wyroku. W postępowaniu kasacyjnym uregulowanym w Dziale IV Rozdziale 1 p.p.s.a. obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego gracami skargi kasacyjnej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a więc nie w jej całokształcie), bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, iż należało ograniczyć się do oceny czy sformułowane w przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzuty (i towarzyszące im wnioski) mogły być uwzględnione. Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (będącej niewątpliwie sformalizowanym środkiem zaskarżenia) wynika powinność ksatora (według art. 175 p.p.s.a. skargę kasacyjną może sporządzić osoba dysponująca odpowiednim cenzusem w zakresie przygotowania prawnego) właściwego i precyzyjnego formułowania zarzutów wobec wyroku, w stosunku do którego jest ona kierowana. Według utrwalonego orzecznictwa Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domyślać się intencji kasatora i rozważać hipotez co do wymiaru jego dążeń innego niż ujęty w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania braków i niedopowiedzeń skargi kasacyjnej, ani w żaden sposób korygowania treści tego środka zaskarżenia − w szczególności poprzez podważanie trafności zaskarżonego wyroku w świetle przepisu prawa, który nie został objęty zarzutem skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II FSK 1401/05, lex nr 262797; wyrok NSA z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 741/05, lex nr 201531; wyrok NSA z dnia 3 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 140/06, lex nr 299389 i wiele innych). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się na obydwie podstawy określone we wskazanym wyżej przepisie. Rozpoczynając ocenę zarzutów zgłoszonych przez kasatora od dotyczących kwestii naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, zauważyć trzeba najpierw, iż skarżący potrzebę uchylenia wydanych w konkretnym postępowaniu administracyjnym decyzji Ministra Sportu powiązał ze stwierdzeniem uchybienia przez rozstrzygający organ jedynie normom proceduralnym. Jako podstawę wydania zaskarżonego wyroku wskazano bowiem na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a nie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku trafnie podniesiono wagę wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia (zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.) przez właściwy organ rozstrzygnięcia wydawanego na gruncie art. 23 ust. 1 ustawy o sporcie kwalifikowanym i konieczność poprzedzenia tego rodzaju rozstrzygnięcia dokonaniem zadawalających (pełnych) ustaleń według reguł art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodzić się też należy, że uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiona konstatacja w żaden sposób nie przeczy prerogatywom właściwego organu w zakresie stosowania środków (czy też sankcji) na gruncie omawianego przepisu. Jest to nawet obowiązek, a nie tylko prawo organu nadzoru. Chodzi jednak o to, aby zapadające rozstrzygnięcia były połączone z przedstawieniem spełniającego wymogi prawa (art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadnienia, które jest integralną częścią decyzji administracyjnej, a wnioski organu dały się zweryfikować na podstawie ustaleń spełniających wymogi prawa (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) – por. wyrok NSA z dnia 8 września 1989 r. sygn. akt II SA 390/89, OSP z 1991 r., nr 6, poz. 140. Zważyć należy, iż przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja administracyjna. Z treści zatem decyzji strona winna czerpać pełną wiedzę o ocenie przez organ jej sytuacji i podstawach do sformułowania przez organ tej oceny. To bowiem tylko z decyzją administracyjną (jej uzasadnieniem), a nie z innymi wypowiedziami organu polemizuje strona, składając skargę do sądu administracyjnego. Co do zaś zagadnienia zakresu ustaleń niezbędnych do wydania decyzji administracyjnej, to warto odwołać się do wypowiedzi prezentowanych już w orzecznictwie, iż za dowolne uznać należy ustalenia oparte wprawdzie na materiale dowodowym, ale nie w pełni zebranym albo nie w pełni rozpatrzonym (por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., sygn. akt III ARN 55/94, OSNAPU z 1995 r., nr 7, poz. 83). Wbrew wywodom skargi kasacyjnej zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż Minister Sportu rozstrzygając w niniejszej sprawie omawianych wyżej wymogów nie spełnił. W szczególności nie wyjaśnił dostatecznie, w konfrontacji ze zgromadzonym w aktach materiałem, zagadnienia, jakich to konkretnie zaleceń pokontrolnych P. Z. T. S. nie wykonał, skoro brak realizacji zaleceń pokontrolnych przyjęto jednocześnie jako istotną podstawę wydawanego rozstrzygnięcia. Ponadto podzielić trzeba stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., iż przez ogólnikowość wypowiedzi Minister Sportu nie zadośćuczynił w wydanych przez ten organ decyzjach wymogowi uzasadnienia, dlaczego akurat wybór środka określonego w art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym spełnia kryteria proporcjonalności i adekwatności reakcji nadzorczej. Wprawdzie Sąd I instancji omawiając problematykę art. 23 ust. 1 ustawy o sporcie kwalifikowanym użył niezbyt fortunnie określenia "gradacja... sankcji", ale w istocie rzeczy wywody zaskarżonego wyroku nie zmierzały do wskazania, że właściwy organ nadzoru musi zawsze − tylko w kolejności ustalonej w art. 23 ust. 1 powołanej ustawy − stosować przewidziane tam środki (co nie przeczy, iż zostały one wskazane przez ustawodawcę według uporządkowania od najłagodniejszego do najsurowszego), ale do potrzeby wykazania, że wybór w danej sytuacji określonego środka jest odpowiedni do stwierdzonego uchybienia (w zaskarżonym wyroku wyraźnie skonstatowano przecież, iż "oczywistym wydaje się wniosek, że wybór przez organy właściwego środka nadzoru" winien być uzależniony od stwierdzonego uchybienia tak aby zachowana została zasada adekwatności i proporcjonalności i na tym tle Sąd I instancji uznał niedostatki uzasadnień decyzji Ministra Sportu, jako niespełniających wymagań art. 107 § 3 k.p.a.). Wbrew natomiast sugestiom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie przesądził wcale, iż zastosowanie przez Ministra Sportu w danej sprawie sankcji z powołaniem się na podstawę określoną w art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym było co do zasady wykluczone. Nie zakwestionował też w żadnym razie uprawnień organu uregulowanych w art. 18 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy (dla ścisłości zauważyć trzeba, że ten przepis mówi wyłącznie o prawie organu do dokonywania kontroli polskiego związku sportowego). Sąd I instancji dokonał jedynie w sposób trafny krytycznej oceny decyzji Ministra Sportu w aspekcie proceduralnym (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.) i tylko z tego punktu widzenia podważył legalność tychże decyzji, nie naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z powołanymi wyżej przepisami k.p.a. Przedstawione dotąd wywody powodują, iż zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia prawa materialnego (w formie błędnej wykładni) odnoszące się do art. 23 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym (pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej), jak też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z wymienionymi wyżej przepisami ustawy o sporcie kwalifikowanym (pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej). Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego odnoszący się do art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o sporcie kwalifikowanym w związku z art. 77 ust. 3 tego aktu prawnego (pkt II.2 petitum skargi kasacyjnej). Pomijając, iż w tym przypadku kasator zaniechał określenia w jakiej to formie naruszenia prawa materialnego (ze wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) zgłasza zarzuty uchybienia przez Sąd I instancji wymienionym przepisom prawa materialnego, nie sposób nie odnotować, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przyznał, że P. Z. T. S. nie spełnia wprawdzie kryteriów art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o sporcie kwalifikowanym i błędnie też interpretuje art. 77 ust.3 cytowanej ustawy, ale − według rozumowania przyjętego w zaskarżonym wyroku, w odniesieniu się do oceny znaczenia tej kwestii, nie można było pominąć, iż organ nadzoru wbrew ciążącym na nim mocy art. 9 k.p.a. obowiązkom zaniechał w stosownym czasie wskazania konkretnie Związkowi na prawidłową wykładnię wskazanych wyżej przepisów ustawy o sporcie kwalifikowanym i pouczenia o konieczności zastosowania się do niej przez Związek. Reasumując Sąd I instancji wskazał na brak możności w realiach danej sprawy, uczynienia użytku przez organ nadzoru z sytuacji w jakiej znalazł się na gruncie art. 8 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 77 ust. 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym P. Z. T. S., z racji braku spełnienia na tym tle wymogów proceduralnych zawartych w art. 9 k.p.a. Skarga kasacyjna nie objęła zaś swymi zarzutami art. 9 k.p.a., w oparciu o który Sąd I instancji sformułował swój pogląd. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zaś zweryfikować, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, trafności rozumowania przyjętego przez Sąd I instancji zasadzającego się przecież na eksponowaniu roli art. 9 k.p.a. w podejściu do kwestii oceny w sprawie sytuacji konkretnego związku na gruncie art. 8 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 77 ust. 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Kończąc rozważania wypada dla porządku zauważyć też, że analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie upoważnia do twierdzenia, że Sąd I instancji powołał się na naruszenie przez Ministra Sportu art. 10 § 1 k.p.a. Co prawda Sąd I instancji szeroko omawiając najpierw ogólnie obowiązki jakie ciążą w postępowaniu administracyjnym na rozstrzygającym organie wymienił i ten przepis, ale precyzując wnioski co do tego jakie to przepisy proceduralne zostały naruszone w konkretnym postępowaniu administracyjnym nie wskazał już na naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a., a ograniczył swe krytyczne uwagi do innych przepisów. Zgodzić się co najwyżej można, że zbędne jest omawianie rzez sąd administracyjny w uzasadnieniu podejmowanego wyroku problematyki stosowania przepisów, które nie są wskazywane następnie − jako naruszone przez organ administracji publicznej, ale tego rodzaju stan, podobnie jak i zawsze nadmierna do potrzeby obszerność uzasadnienia, choć nie służy z pewnością czytelności motywów wyroku, nie może go jednak sama w sobie podważać. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 2