II SAB/Sz 111/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe, II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego P. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE 1. Pismem z dnia 25 września 2019 r. (zgodnie z prezentatą Urzędu ) P. S. (przywoływany dalej jako: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy M. (dalej przywoływany jako: "Organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej i przesłanie pocztą pod adres, w następującym zakresie: 1). "cała korespondencja zarówno tradycyjna jak i mailowa odnośnie drogi nr [...] pomiędzy Państwem B. , a Urzędem Miasta i Gminy M. z lat 2007 – 25.09.2019 r." 2). "cała dokumentacja dotycząca drogi nr [...] znajdująca się w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska". 2. W piśmie z dnia 9 października 2019 r. Organ poinformował Wnioskodawcę, że odpowiedź na ww. wniosek zostanie udzielona w terminie 2 miesięcy od dnia jego złożenia. Jednocześnie Organ zwrócił się do Wnioskodawcy o wskazanie interesu faktycznego i/lub prawnego do udostępnienia ww. informacji. 3. W piśmie z dnia 7 listopada 2019 r. Wnioskodawca poinformował Organ, że zasada, wyrażona w art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zakazuje żądania wykazania interesu prawnego lub faktycznego od osoby wykonującej przysługujące jej prawo dostępu do informacji publicznej. 4. W dniu 11 września 2020 r. do Organu wpłynęła skarga Skarżącego, zastępowanego przez pełnomocnika będącego adwokatem, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił wskazanemu Organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.d.i.p."), poprzez nieudzielenie informacji publicznej na złożony wniosek z dnia 25 września 2019 r., pomimo upływu terminu, o którym mowa w ww. przepisie i wniósł na podstawie: 1). art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności w związku z rozpoznaniem ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 2). art. 149 § 1a ww. ustawy o stwierdzenie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3). art. 149 § 2 ww. ustawy o: - wymierzenie Organowi grzywny w wysokości dwukrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce rynkowej w roku 2019, ogłoszonego przez Prezesa GUS, - przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości dwukrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku 2019, ogłoszonego przez Prezesa GUS; 4). na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 5). na podstawie art. 199 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy, zwrot od Organu na rzecz Skarżącego poniesionych kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w tym wynagrodzenia pełnomocnika wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, Skarżący podnosił, że 26 listopada 2019 r. upłynął termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w którym to terminie Organ był obowiązany do rozpoznania wniosku Skarżącego. Do chwili obecnej Skarżący nie otrzymał ani żądanych informacji, w formie wskazanej we wniosku, ani też decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący nie otrzymał również od Organu informacji o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem wraz z informacją w jakiej formie żądana informacja zostanie mu udzielona. Tym samym Organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem. Zdaniem Skarżącego, w związku z faktem, że Organ pozostaje od kilku miesięcy w bezczynności, to przyjąć należy, że bezczynności ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo 2. miesięcznego terminu na udzielenie informacji Organ pozostał w bezczynności, i w bezczynności pozostaje do dzisiaj. Jak argumentował Skarżący, ww. fakt świadczy, o braku woli Organu do rozpoznania złożonego wniosku, a tym samym wskazuje, na rażące naruszenie prawa, którego dopuścił się Organ. Żądanie zasądzenia od Organu grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej, Skarżący uzasadnił bierną postawą Organu, jaką przejawia nie tylko w zakresie udzielenia żądanej informacji, ale również bierną postawą Organu, jaką od wielu lat przejawia w kwestii sporu, który istnieje wokół drogi publicznej wskazanej w ww. wniosku. Następnie Skarżący opisał szczegółowo okoliczności dotyczące wskazanego sporu. Od 10 lat toczy się postępowanie przed sądem, którego przedmiotem jest ustalenie spornych granic pomiędzy działką, której dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a działkami z nią sąsiadującymi. Gmina na przedmiotowej nieruchomości, bez jakiejkolwiek inicjatywy Skarżącego nie wykonuje żadnych działań, jakie ciążą na niej jako zarządcy drogi. Droga nie jest utrzymana w należytym stanie. Drogi tej od 2007 r., pomimo woli ówczesnych włodarzy Miasta, nie udało się wyremontować. Krzaki porastające pobocze drogi nie są wycinane, co zmniejsza pas drogi, z którego można korzystać. 5. W odpowiedzi na skargę Organ w piśmie z dnia 12 października 2020 r. wniósł o uznanie jej za bezzasadną. Wyjaśnił, że wobec braku precyzyjnego wskazania zakresu żądanej informacji, pismem z dnia 9 października 2019 r. Wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia wniosku w celu wskazania interesu faktycznego i/lub prawnego do udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi pismem z dnia 7 listopada 2019 r. Wnioskodawca odmówił wskazania interesu faktycznego i/lub prawnego stanowiących podstawę żądania informacji. W grudniu 2019 r. Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska przeprowadził telefoniczną rozmowę z Wnioskodawcą, w której poinformował Wnioskodawcę, że identyfikacja żądanych dokumentów z tak długiego przedziału czasowego będzie żmudna i wymagać będzie przeszukiwania akt, które znajdują już w archiwum zakładowym, a część z nich mogła już ulec brakowaniu. Organ podał dalej, że praktycznie wszystkie dokumenty związane ze sprawą dotyczącą Strony i przedmiotowej działki zostały załączone w oryginale do akt sprawy sądowej o sygnaturze [...] oraz [...], która toczy się przed Sądem Rejonowym w M., a której Skarżący jest uczestnikiem. Naczelnik Wydziału zobowiązał się do przekazania żądania dokumentów jak tylko zostaną odnalezione, a Skarżący wyraził zgodę na taki sposób załatwienia sprawy. Jak podniósł Organ, do dnia złożenia skargi na bezczynność Skarżący nie wnosił w tej sprawie żadnych uwag bądź zastrzeżeń. Ostatecznie w dniu 18 września 2020 r. Skarżącemu przekazano wszystkie dokumenty, które udało się zidentyfikować, a które mieściły się w katalogu żądań wymienionych we wniosku z dnia 25 września 2019 r. i które nie zostały przekazane (w oryginale) w ww. sprawach sądowych. Niezależnie od powyższego Organ zauważył, że informacje, o które wystąpił Skarżący dotyczą wieloletniego sporu sądowego o rozgraniczenie toczącego się z udziałem Gminy, Skarżącego i innych Osób, o czym wnioskodawca został poinformowany w trakcie rozmowy telefonicznej. Informacje będące przedmiotem wniosku w ogóle nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie informacji publicznej, gdyż dotyczą indywidualnego, subiektywnego interesu Skarżącego, a nie troski o sprawy publiczne. W aktach administracyjnych, dołączonych do odpowiedzi na skargę, znajduje się ww. pismo Organu z dnia 18 września 2019 r. o przekazaniu Skarżącemu w załączeniu do ww. pisma, kopii dokumentacji Wydziału GKB i RGG. 6. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, w piśmie z dnia 28 października 2020 r. ustosunkował się do ww. stanowiska Organu. Wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych w postaci pisma z dnia 28 października 2020 r., adresowanego do Organu. Jak podnosił Skarżący, Organ udzielił niepełnej informacji publicznej zgodnie z ww. wnioskiem Skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecnie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") – art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W myśl art. 149 ustawy p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b ustawy p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.). Wymaga zarazem zaznaczenia, że kontrolowana sprawa z uwagi na swój przedmiot (skarga na bezczynność), została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. 8. Na wstępie należy nakreślić ramy prawne sprawy, która dotyczy bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W ramach uwag ogólnych należy podkreślić, że przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do bezczynności – nie jest objęty akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Sąd rozpatrując skargę dotyczącą bezczynności bierze pod uwagę stan faktyczny sprawy istniejący w dniu wniesienia skargi oraz w dacie orzekania. W art. 61 § 1 Konstytucji RP stworzono jawne przesłanki funkcjonowania państwa i tak, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Uszczegółowienie oraz rozwinięcie ww. prawa w wymiarze materialnoprawnym i proceduralnym, znalazło swoje odzwierciedlenie w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.". W świetle art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. 9. Przystępując do oceny zasadności przedmiotowej skargi trzeba przede wszystkim wskazać, iż w kontrolowanej sprawie bezsporny pozostaje fakt, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, tj. Burmistrza, który zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. mieści się w kręgu podmiotów określonych przez ustawodawcę jako obowiązane do udostępniania informacji publicznej w zakresie, w jakim byłby on dysponentem żądanej informacji oraz zastosowanie do żądanej informacji miałby tryb przewidziany w u.d.i.p. Stosownie bowiem do treści przywołanego powyżej przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej. Z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f przedmiotowej ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Niewątpliwie majątek, którym dysponuje gmina np. jej nieruchomości mające charakter drogi publicznej, jest majątkiem publicznym i informacje dotyczące tego majątku, w tym korespondencja z podmiotami dotycząca lokalizacji, utrzymania, napraw, warunków korzystania z drogi gminnej są informacjami publicznymi. 10. Istota sporu pomiędzy Stronami sprowadza się do oceny sposobu postępowania Organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 września 2019 r., a w konsekwencji konieczności ustalenia czy Organ dopuścił się w kontrolowanej sprawie bezczynności. 11. Należy w związku z tym nakreślić tryb, w jakim udzielona być powinna wnioskowana informacja publiczna z uwzględnieniem, że zgodnie z treścią art. 10 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, przy czym informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W sytuacji zaś, gdy zaistnieje konieczność poboru opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powiadomi wnioskodawcę o jej wysokości w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a następnie udostępni informację zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Ponadto stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Tym samym bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomi w tym terminie wnioskodawcy, że informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.i.d.p., jednocześnie informując o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). 12. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że do momentu wniesienia skargi Organ nie rozpoznał sprawy z zastosowaniem, którejkolwiek z ww. form prawnych rozpoznania wniosku Skarżącego zgodnie z u.d.i.p., co oznacza, że Organ pozostawał bezczynny w udostępnieniu informacji na wniosek Skarżącego (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Niemniej po wniesieniu skargi (data wpływu do Organu - 11 września 2020 r.) informacja publiczna została Skarżącemu przekazana w poprawnej formie wraz z pismem z dnia 18 września 2020 r. Zatem stan bezczynności Organu administracji publicznej ustał po wniesieniu skargi i nie występował w chwili orzekania przez Sąd. Odnosząc się do stanowiska Skarżącego z pisma z dnia 28 października 2020 r. zaznaczyć trzeba, że w sprawie udzielenia informacji publicznej, organ pozostaje w bezczynności, jeżeli nie udzielił informacji w zakresie żądanym przez stronę. Skarżący nie wskazał w ww. piśmie konkretnie powodów twierdzenia, że nie uzyskał pełnej odpowiedzi od Organu na złożony wniosek. Bez znaczenia dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności, pozostaje natomiast fakt, czy dana odpowiedź satysfakcjonuje wnioskodawcę. Ze względu na cel skargi na bezczynność, którym jest przerwanie stanu bezczynności organu i związanej z tym kompetencji sądu do zobowiązania organu do podjęcia w zakreślonym terminie działań w sprawie, stwierdzenie przez sąd na dzień podejmowania wyroku ustania bezczynności organu, uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność. Z uwagi na powyższe, Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż w okolicznościach sprawy niemożliwe jest już zobowiązanie wspomnianego Organu na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. 13. W ocenie Sądu, bezczynności Organu w rozpoznaniu wniosku Skarżącego należy przypisać charakter rażącego naruszenia prawa. Jak podkreśla się w judykaturze, przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność była rażąca znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 1913 r., sygn. akt I SAB/Wa 415/13, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie przekroczenie terminu rozpatrzenia wniosku było znaczne. Uwzględniając nawet dopuszczalność przedłużenia terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek do 2. miesięcy od daty złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), to i tak opóźnienie Organu w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku było znaczne i przekroczyło łącznie 12 miesięcy. W istocie od grudnia 2019 r. Organ nie podjął w sprawie jakiejkolwiek inicjatywy, aż do momentu złożenia skargi przez Skarżącego. Uwzględniając stwierdzony stopień bezczynności Organu, przy uwzględnieniu, że wymierzenie grzywny Organowi, czy przyznanie sumy pieniężnej Skarżącemu, nie jest obligatoryjne, Sąd orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. 14. O przyznaniu Skarżącemu od Organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd orzekł, jak w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.