II OSK 1659/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 1/19 w sprawie ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. zwrócić S. W. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) zł z sum budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 1/19 uwzględnił w części skargę S. W. (dalej określanego jako skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie oznaczonej nr [...] (pkt 1), stwierdził następnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3) i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 4). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Skarżący wnioskiem z dnia 18 lipca 2012 r. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie hali magazynowo - biurowej" na działkach nr [...], [...] i [...]. W toku postępowania wniosek został zmodyfikowany przez skarżącego. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Wójt Gminy odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia budowlanego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy tę decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 73/14 oddalił zaś skargę skarżącego. Orzeczenie to uprawomocniło się. Pismem z dnia 30 października 2018 r. skarżący wniósł ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu wskazując w nim, że postępowanie prowadzono w sposób przewlekły. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. organ ten uznał ponaglenie za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy przez Wójta Gminy prawomocną decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Następnie skarżący pismem z dnia 7 grudnia 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...]. W odpowiedzi na skargę organ, któremu zarzucono przewlekłe prowadzenie postępowania wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, zwracając uwagę na ilość złożonych przez skarżącego wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2019 r., którym częściowo uwzględnił skargę, najpierw omówił pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ oraz zasady, którymi powinien kierować się w toku postępowania administracyjnego. Nawiązując do poczynionych uwag stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia. Zdaniem Sądu postępowania nie cechowała należyta dynamika, a czynności nie były należycie skoncentrowane. W tym zakresie Sąd przypomniał przebieg postępowania i wskazał, że pomiędzy złożeniem wniosku o warunki zabudowy a wydaniem decyzji upłynęło 10 miesięcy. Aczkolwiek skarżący modyfikował złożony wniosek, a organ wzywał go do jego uzupełnienia, to jednak dopiero po 5 miesiącach przekazano wniosek do sporządzenia projektu decyzji. Sąd wreszcie zauważył, że pomiędzy ostatnim zawiadomieniem o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (28 marca 2013 r.) a wydaniem decyzji nie udokumentowano żadnej istotnej czynności. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że w okresie od faktycznego zebrania materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy do dnia wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy postępowanie prowadzone było przewlekle. Uznał jednak, że przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego, bowiem przekroczenie terminu było nieznaczne, a ponadto należy mieć na uwadze, że skarżący złożył do organu ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Z tej przyczyny Sąd odmówił wymierzenia organowi grzywny akcentując, że z urzędu nie dostrzega podstaw do wydania stosownego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Wójt Gminy [...], reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 20 marca 2019 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzut materialnoprawny, sformułowany w pierwszej kolejności i zarzuty procesowe. Zarzut materialnoprawny podniósł naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.) poprzez niezastosowanie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 1a i 4, art. 61 ust. 1, 6 i 7, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.; dalej zwanej ustawą) w związku z art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 2a pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, ze zm.). W rozwinięciu tego zarzutu pełnomocnik podniósł, że w przedmiotowej sprawie specyfika postępowania wymaga gromadzenia stosownych dokumentów, a projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie uprawnionej do wykonywania zawodu urbanisty. W sytuacji, kiedy inwestycja dotyczy działek stanowiących użytki rolne klasy III wymagane jest uzgodnienie z właściwym organem (ze Starostą), także wtedy, gdy ma zostać wydana decyzja odmawiająca wydania decyzji o warunkach zabudowy. Pełnomocnik zaznaczył, że taki tryb procedowania wykształcił się dopiero w orzecznictwie zarówno Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Z kolei pierwszy zarzut procesowy odniesiono do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 35 § 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 1 pkt 2, § 6 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że: Wójt Gminy prowadził postępowanie dłużej niż to było niezbędne do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 18 lipca 2012 r., postępowania nie cechowała należyta dynamika, czynności postępowania nie byty należycie skoncentrowane, pomiędzy złożeniem wniosku a wydaniem decyzji minęło 10 miesięcy. Tymczasem, w ocenie pełnomocnika, wszystkie czynności były prowadzone w sposób efektywny, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ powiadamiał stronę podając przyczyny zwłoki, a na ponaglenie strony organ wyższego stopnia nie stwierdził ten dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kolejny zarzut podniósł niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej uchybił należytej ocenie przeprowadzonych przez organ dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jako ostatni zarzut wskazano naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika Sąd pobieżnie przeprowadził analizę akt sprawy i sformułował nietrafną tezę, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i oparł orzeczenie na własnych ustaleniach nieznajdujących uzasadnienia w aktach sprawy. W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik zrzekł się rozprawy. W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli jednak rozpoznając sprawę Sąd ten stwierdzi, że skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, to zgodnie z art. 189 P.p.s.a. postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie i odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40) następuje to niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej. Sytuacja, o której mowa w art. 189 P.p.s.a. ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ Sąd pierwszej instancji rozpoznał merytorycznie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, która była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postępowania jest uprzednie wniesienie ponaglenia. Jednakże wyczerpanie tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej jako warunku dopuszczalności skargi możliwe jest w toku postępowania, którego prowadzenie przez organ w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Wniosek taki, po przedstawieniu szerokiej argumentacji, sformułowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18 (LEX nr 3067911). W orzeczeniu tym Sąd wyjaśniał kwestię, czy ponaglenie może być wniesione skutecznie zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu (orzecznictwo sądowe w tym zakresie było rozbieżne) i ukształtował jednolite stanowisko orzecznicze. Odpowiadając przecząco na tak postawione pytanie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że treść art. 37 § 1 oraz § 3 K.p.a. prowadzi do wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania", zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 K.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących omawianą instytucję. Ocena skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 K.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że norma prawna limitującą prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 K.p.a. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 K.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zasadniczym celem skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania (podobnie jak skargi na bezczynność organu) jest doprowadzenie do usunięcia stanu przewlekłości (bezczynności), a zatem załatwienia sprawy. Skarga nie może jedynie służyć celowi, jakim jest uzyskanie prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym. W celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego za szkodę wyrządzona przez niewydanie orzeczenia taki prejudykat można uzyskać w innych postępowaniach. Upatrywanie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu uzyskaniem wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego taką skargę nie znajduje usprawiedliwienia. Należy więc stwierdzić, że nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w konkretnej sprawie w sytuacji, gdy sprawa została załatwiona. Podobny pogląd w odniesieniu do bezczynności organu wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (LEX nr 3067911). Zgodnie z tą uchwałą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy (analogicznie jak w sprawie, na gruncie której Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie z dnia 2 września 2020 r.) skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego już po zakończeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego jego wnioskiem o warunki zabudowy dla planowanej przez siebie inwestycji. Decyzja Wójta Gminy odmawiająca ustalenia warunków zabudowy stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2013 r., tymczasem skargę do sądu wniesiono po upływie kilku lat od zakończenia tego postępowania (7 grudnia 2018 r.). Pismo skarżącego z dnia 30 października 2018 r., nazwane ponagleniem, złożone już po zakończeniu postępowania, nie mogło być zatem uznane za środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a., którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 i w związku z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej, uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 206 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z urzędu. Orzeczenie o zwrocie skarżącemu uiszczonego przez niego wpisu od skargi uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 P.p.s.a. Strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.