II SA/Kr 1073/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Sebastian Pietrzyk SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. sp. z o.o. sp.k. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2022 r., znak: SKO.Z/4100/53/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali skargę oddala. UZASADNIENIE Postanowieniem z 28 marca 2022 r., nr AU-01-7.7120.3616-3619.2022.AHU Prezydent Miasta Krakowa odmówił wydania na wniosek P. sp. z o.o. sp.k. w K. zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych numerami [...] oraz lokali mieszkalnych z pomieszczeniami przynależnymi oznaczonymi numerami [...] w budynku przy ul. [...] w Krakowie. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez P. sp. z o.o. sp.k. w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 20 czerwca 2022 r., znak SKO.Z/4100/53/2022 utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, jako podstawę prawną wskazując art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 dalej zwany "kpa"):, art. 217, art. 127 § 2 w zw. z art. 144 i art. 17 pkt 1 k.p.a., a także na podstawie art. 2 ust. Ib i ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz.U. z 202lr. poz. 1048 - dalej zwana "u.w.l."). Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) na zasadzie art. 2 ustawy o własności lokali wydaje zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego, jeżeli lokal spełnia wskazane wymogi techniczno-budowlane. Organ w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nie bada czy dany obiekt nadaje się do użytkowania, gdyż w tym zakresie opiera się wyłącznie na dokumentach urzędowych sporządzonych przez kompetentne organy, które decydują o tym czy konkretne obiekty można zgodnie z prawem użytkować. Wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu może nastąpić po dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym lokal ten jest usytuowany, w szczególności gdy obowiązek ten wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek dotyczy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych nr [...] oraz lokali mieszkalnych nr [...] wraz z pomieszczeniami przynależnymi zlokalizowanych w budynku przy ul. [...] w Krakowie. Wnioskodawca do wniosku załączył opinię o stanie technicznym budynku mieszkalnego sporządzaną przez mgr inż. arch. D. S. oraz projekt wyodrębnienia samodzielnych lokali mieszkalnych sporządzony przez mgr arch. Ł. O.. W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skoro budynek wskazany we wniosku został wybudowany przed 1995 rokiem, zastosowanie znajdzie dyspozycja z art. 2 ust. 1b u.w.l. Jednakże dyspozycja przepisu art. 2 ust. 1a u.w.l. obejmuje swym zasięgiem również sytuacje, w których po 1995 r. nastąpiła np. przebudowa/dobudowa budynku istniejącego przed 1995 r. (lub powstałego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 1 stycznia 1995 r.). Kolegium, poddając analizie dokumenty wniosku z dnia 21 marca 2022r., podzieliło stanowisko organu I instancji, iż wątpliwości budzi okoliczność, czy wskazane we wniosku lokale mieszkalne powstały przed 1 stycznia 1995 r. Z żadnych z przedłożonych materiałów, nie wynika że lokale w tej strukturze i kształcie pomieszczeń zostały wybudowane przed 1 stycznia 1995 r. Mając zaś na uwadze dokumentację (w tym fotograficzną) zwartą w opinii mgr inż. arch. D. S.. Kolegium podziela zatem stanowisko organu, iż z materiału dowodowego wynika, iż układ pomieszczeń świadczy, iż lokale objęte wnioskiem powstały w ostatnich latach. Także same rzuty budynku przedstawione w dokumentacji sporządzonej przez mgr inż. arch. Ł. O. nie mogą być uznane za dokumenty inwentaryzacji, bowiem stanowią jedynie projekt wyodrębnienia samodzielnych lokali mieszkalnych - o czym świadczy choćby sama nazwa opracowania. Kolegium stwierdziło zatem, iż trafny jest pogląd organu I instancji. Wnioskodawca nie dołączył do wniosku żadnego dokumentu potwierdzającego, że wyżej opisana zmiana nastąpiła zgodnie z prawem, co czyni niemożliwym ustalenie, że w chwili powstawania lokali zostały zachowane warunki techniczne przewidziane dla lokali o przeznaczeniu mieszkalnym. Dokumentacja rysunkowa dołączona do wniosku nie może być zweryfikowana z żadnym z dokumentów wskazanych w art. 2 ust. 1a u.w.l. Także sam układ lokali w budynku przy ul. [...], oraz jego umiejscowienie, świadczą o tym, iż budynek ten był pierwotnie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, natomiast zmiana (przebudowa) spowodowała powstaniem odrębnych pomieszczeń, mających za cel wydzielenie 4 lokali. Zatem brak dokumentacji w zakresie przebudowy, automatycznie powoduje po stronie organu I instancji konieczność odmowy wydania zaświadczenia. Kolegium dostrzegło również, iż dwa lokale mieszkalne (nr [...] i [...] posiadać mają pomieszczenia przynależne. Lokale te położone są przy "dobudówce" , która kiedyś stanowiła sanitariaty, w tym prawdopodobnie dół kloaczny - co wynika z opinii przedłożonej przez Wnioskodawcę. Opisana powyżej "przebudówka" została włączona do lokali nr [...] jako łazienki oraz dwa pomieszczenia gospodarcze (dwa do każdego z tych lokali). Zauważyć należy, iż lokale nr [...] (po symetrycznej stronie) posiadają osobne łazienki z wyjściem na wspólny balkon - co wynika z załączonych rzutów budynku. Powyższe powoduje, iż zasadnym jest przyjęcie, że układ pomieszczeń świadczy o tym, iż budynek ten nie był wykorzystywany wcześniej jako budynek w którym znajdowały się 4 odrębne lokale, zaś wnioskodawca nie przedłożył jakichkolwiek innych dokumentów w zakresie zmian strukturalnych budynku mających miejsce przed 1995 rokiem. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych, sens art. 2 ust. 1a u.w.l. ogranicza nadużywanie instytucji odrębnej własności lokali i obchodzenie przepisów regulujących sposób dopuszczalnej zabudowy przez wznoszenie budynków określanych jako jednorodzinne, a następnie wydzielanie w nich większej ilości lokali - co prowadzi do jawnej sprzeczności z istotą budownictwa jednorodzinnego (tak NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2020r., sygn. akt: I OSK 2021/18). Natomiast w ocenie Kolegium stanowisko organu I instancji, iż część lokali znajdować ma się w innym budynku - co również przemawiać miało za zasadnością odmowy, nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu odwoławczego, wszystkie lokale położone są w obrębie jednego budynku (w tym w dobudówce). Kolegium nie może podzielić również stanowiska organu w zakresie aktualnie obowiązujących postanowień mpzp "[...]", bowiem kwestie dotyczą zmian strukturalnych powstałych przed 1995 rokiem. Powyższe nie ma wpływu jednak na zasadność rozstrzygnięcia z powodów wskazanych powyżej. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka P. sp. z o.o. sp.k. w K. , zarzucając mu 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co przejawia się w wadliwym rozważeniu i ustaleniu przez Organ odwoławczy stanu faktycznego niezbędnego do ustalenia przesłanek i uznanie, że z przedstawionego materiału dowodowego wynika, że układ pomieszczeń w budynku świadczy, że lokale objęte wnioskiem powstały nie wcześniej niż 1 stycznia 1995 roku; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 15 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez nieodniesienie się przez Organ odwoławczy do zarzutów podniesionych przez Skarżącego w zażaleniu oraz brak rozpatrzenia i oceny całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy; 3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 2 oraz ust. 1b ustawy o własności lokali (u.w.l.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy lokale objęte wnioskiem spełniają wymóg samodzielności; 4) naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1a u.w.l. poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż lokale objęte wnioskiem powstały przed 1 stycznia 1995 roku, które to naruszenia wskazane w pkt 3) i 4) miały wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy Postanowienia Organu I Instancji o odmowie wydania zaświadczeń o samodzielności lokali. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności 4 lokali położonych w Krakowie w budynku przy ul. [...]. Procedura wydawania zaświadczeń uregulowana jest w dziale VII k.p.a. (art. 217 i następne). Procedura ta jest znacznie uproszczona względem postępowania administracyjnego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, ogranicza się bowiem tylko do urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego – ze względu na obowiązek wynikający z przepisu prawa lub też na wniosek osoby ubiegającej się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny (art. 217 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie podkreśla się, że przed wydaniem zaświadczenia możliwe jest prowadzenia postępowania wyjaśniającego, jednakże w bardzo ograniczonym zakresie. Trzeba też zwrócić uwagę na specyfikę wydawania zaświadczeń w przedmiocie samodzielności lokalu. W myśl z art. 2 u.w.l. samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne (ust. 2). Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia (ust. 3). Zgodnie z art. 2 ust. 1a u.w.l. "Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy". Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1b "Przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą". Wprawdzie w art. 2 ust. 1b u.w.l. mowa jest o "budynkach istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą", jednakże wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie chodzi w nim o datę wybudowania budynku, lecz o datę powstania lokalu będącego przedmiotem oceny w trybie wydawania zaświadczeń. Celem tego przepisu – dodanego w 2018 roku - było bowiem umożliwienie prawnego wyodrębnienia lokali istniejących od kilkudziesięciu lat, jednak niespełniających aktualnie obowiązujących norm. Z całą pewnością ustawodawca nie zamierzał w ten sposób umożliwić inwestorom robót budowlanych wykonywanych obecnie obejścia tych aktualnych wymogów – tylko dlatego, że budynek, w którym te roboty są wykonywane powstał przed 1995 rokiem. Zatem w świetle omawianego przepisu kluczowa powinna być nie data powstania budynku, lecz data powstania lokali będących przedmiotem postępowania w ich aktualnym kształcie: jeżeli nastąpiło to po 1 stycznia 1995 roku, to do zaświadczenia o samodzielności lokalu w pełni stosuje się wymogi z art. 2 ust. 1a o.w.l., a zatem przed wydaniem zaświadczenia należy badać zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodność z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodność z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że budynek, którego dotyczy skarga powstał przed 1995 rokiem. Skarżący zarzuca, że SKO pominęło znajdującą się w materiale dowodowym Opinię o stanie technicznym budynku mieszkalnego. Tymczasem, zgodnie z przedłożoną Opinią, budynek przy ul. [...] wybudowany został na początku XX wieku i od tego czasu jego bryła nie uległa zmianie. Co istotne wykonane przez rzeczoznawcę odkrywki ścian na poszczególnych kondygnacjach nie wykazały późniejszej przebudowy. Zdaniem skarżącego - jeżeli zarówno bryła, jak i ściany wewnętrzne budynku istnieją w niezmienionym stanie od przeszło 100 lat, oczywistym jest, iż układ pomieszczeń w budynku jest niezmienny, a po 1995 roku nie doszło do przebudowy budynku w wyniku której w budynku miałyby powstać 4 lokale. Stan taki istniał zatem od w chwili wybudowania budynku, czyli przeszło 100 lat. Gdyby przedmiotowe lokale nie istniały przed 1995 roku, a ich powstanie było następstwem przebudowy po 1995 roku (jak twierdzi zarówno Organ I Instancji, jak i Organ Odwoławczy), oczywistym jest, iż przebudowa wiązałaby się ze zmianą układu pomieszczeń (w tym dobudowaniem ścian wewnętrznych wydzielających lokale od pozostałej części budynku) a powyższe działania byłyby uwidocznione w zastosowanych materiałach budowlanych i technologii. Tym samym Skarżący, pomimo iż nie posiada dokumentacji technicznej budynku sprzed 1995 roku, w sposób nie budzący wątpliwości, udowodnił że budynek przy ulicy [...] w obecnym kształcie (w zakresie bryły oraz układu wewnętrznego) powstał przez 1995 rokiem i od tego czasu nie uległ przebudowie. Z argumentacją taką nie sposób się zgodzić. Z treści wskazanej opinii wynika wprost, że "budynek powstał najprawdopodobniej na początku XX wieku i od tego czasu jego bryła nie ulegał zmianie" (str. 11), natomiast nie wynika z niego brak zmian w wewnętrznym układzie poszczególnych pomieszczeń. W tym miejscu trzeba wskazać, że w postanowieniu organu I instancji stwierdzono, że ten sam wnioskodawca składał już wcześniej wnioski o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali w tym budynku: w 2019 roku odmówiono wydania zaświadczenia o samodzielności 5 lokali mieszkalnych, a w 2020 r. – o samodzielności 4 lokali mieszkalnych. Druga z wymienionych spraw była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. II SA/Kr 550/20 oddalono skargę na postanowienie SKO z 18 lutego 2020 r. o odmowie wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano: "W aktach sprawy znajduje się natomiast dokumentacja, która pozwala ustalić datę wykonania robót budowlanych bez konieczności sięgania do tego rodzaju domniemań. W szczególności chodzi o poprzedni wniosek spółki P. sp. z o.o. sp.k. w K. z 18 grudnia 2019 r., dotyczący wydania zaświadczenia o samodzielności lokali w tym samym budynku. We wniosku tym do lokalu nr [...] przynależała garderoba (oznaczona jako pomieszczenie 0.9 i 1.8), która w obecnym projekcie stanowi odrębne pomieszczenie, nieprzynależne do żadnego lokalu. Odmienne są również powierzchnie poszczególnych lokali. Już tylko na tej podstawie należy dojść do wniosku, że w budynku aktualnie wykonano roboty budowlane wpływające na ostateczny kształt projektowanych do wyodrębnienia lokali – co czyni niewiarygodnym twierdzenia skarżącej spółki, iż wszystkie roboty budowlane zostały wykonane przed 1 stycznia 1995 r.". Co istotne – spółka P. sp. z o.o. sp.k. w K. nie wniosła skargi kasacyjnej od tego wyroku. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podziela stanowisko przedstawione w cytowanym wyroku. Skoro w prawomocnym wyroku wydanym ponad 2 lata temu stwierdzono, że przedmiotowe lokale powstały po 1995 roku, to obecnie brak podstaw by przyjąć, że powstały wcześniej. Należy zatem zgodzić się również z wnioskiem, do którego doszedł Sąd w cytowanym wyroku: "Skoro tak, to słusznie organy przyjęły, że do wydania zaświadczenia będą miały pełne zastosowanie wymogi ustalone w art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali i prawidłowo odmówiono wydania wnioskowanego zaświadczenia z uwagi na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". W tym miejscu trzeba wskazać, ze niezrozumiałe jest stanowisko Kolegium przedstawione w końcowej części zaskarżonej decyzji: "Kolegium nie może podzielić również stanowiska organu w zakresie aktualnie obowiązujących postanowień mpzp "[...]", bowiem kwestie dotyczą zmian strukturalnych powstałych przed 1995 rokiem". Skoro roboty budowlane zmierzające do powstania poszczególnych lokali wykonano po 1995 roku, to obowiązują wymogi wynikające z art. 2 ust. 1a u.w.l. tj. wyodrębnienie lokali musi być zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy). Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość leży w terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną i nie jest dopuszczalna zabudowa wielorodzinna. Tymczasem zgodnie z art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane pod pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego - należy rozumieć budynek wolno stojący (...) w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Wydzielenie 4 lokali mieszkalnych na tym terenie byłoby niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z powyższego wszystkie zarzuty skargi okazały się bezzasadne, zatem podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.