I OW 155/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta O. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta O. a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. J. o przyznanie zasiłku stałego i zasiłku okresowego postanawia: wskazać Burmistrza Miasta O. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z 31 stycznia 2020 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. (dalej jako: "wnioskodawca"), działający z upoważnienia Burmistrza Miasta O., wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta O. a Prezydentem Miasta K. w sprawie z wniosku W. J. z dnia 16 grudnia 2019 r. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 16 grudnia 2019 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Dział Pomocy Bezdomnym Miasta K. (dalej jako: "MOPS w K.") wpłynął pisemny wniosek W. J. (dalej jako: "strona") dotyczący "przyznania świadczenia niepieniężnego w formie schronienia". Z wywiadu przeprowadzonego ze stroną w dniu 23 grudnia 2019 r. wynika, że oczekuje również pomocy finansowej w formie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym oraz zasiłku okresowego. Z przesłanej dokumentacji wynika, że stronie zostały przyznane posiłki z dowozem (brak decyzji administracyjnej) oraz podjęto działania mające na celu skierowanie strony do Noclegowni i Schroniska dla Bezdomnych Mężczyzn, znajdującego się na terenie Miasta K. Pismem z 27 grudnia 2019 r. MOPS w K. przekazał całość dokumentacji w zakresie wniosku strony o przyznanie zasiłku stałego i zasiłku okresowego do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., który uznał, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia złożonego wniosku i przekazał go według właściwości Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w O. (dalej jako: "MOPS w O."). Po przeanalizowaniu otrzymanej dokumentacji MOPS w O. wystąpił w dniu 13 stycznia 2020 r. z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych do Urzędu Miejskiego w O. – Wydział Spraw Obywatelskich, celem ustalenia ostatniego adresu zameldowania na pobyt stały. W dniu 23 stycznia 2020 r. MOPS w O. otrzymał odpowiedź, że w rejestrze mieszkańców brak jest danych dotyczących ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały strony. Jednakże z zaświadczenia załączonego do wywiadu wynika fakt, że strona zameldowana była na terenie Miasta O. w okresach od 27 marca 1951 r. do 12 września 1977 r. oraz od 12 września 1977 r. do 17 marca 1988 r. Z tego samego dokumentu wynika ponadto, że strona była również czasowo zameldowana na terenie Miasta K., tj. od 22 listopada 1991 r. do 31 grudnia 1995 r. Biorąc pod uwagę powyższe wnioskodawca stwierdził, że strona od kilkunastu lat nie przebywa na stałe ani okresowo w miejscowości O. i nie ma zamiaru tutaj powracać. Nigdy nie zamierzała skorzystać ze znajdującego się na terenie Miasta O. schroniska dla osób bezdomnych. Ponadto wskazano, że stały pobyt to przebywanie w danej miejscowości w sytuacji, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. W ocenie wnioskodawcy z przesłanego wywiadu środowiskowego jednoznacznie wynika, że więzi rodzinne z jedyną córką zostały zerwane oraz że córka strony od wielu lat nie zamieszkuje już na terenie Miasta O. – najprawdopodobniej mieszka za granicą. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, wnioskodawca wskazał, że strona jest osobą, która od wielu lat na stałe realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, przechowuje rzeczy niezbędne do bytowania poza Miastem O. W ocenie wnioskodawcy, organem właściwym do załatwienia sprawy winien być organ właściwy wg aktualnego miejsca pobytu w kraju, nie zaś ostatniego miejsca zameldowania, a skoro obecnie strona przebywa w mieście K. to organem właściwym do załatwienia sprawy winien być MOPS w K. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor MOPS w K., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K., wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta O. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że strona zwróciła się o udzielenie pomocy w formie: 1) zasiłku stałego i okresowego; 2) gorącego posiłku oraz 3) schronienia. Natomiast przekazanie sprawy według właściwości do Burmistrza Miasta O. nastąpiło jedynie w zakresie wniosku strony o przyznanie zasiłku stałego i zasiłku okresowego (dowód: pismo z 27 grudnia 2019 r.). Dlatego spór w niniejszej sprawie dotyczy organu właściwego do rozpoznania wniosku strony o przyznanie zasiłku stałego i okresowego, a nie o udzielenie pomocy w formie schronienia. Jednocześnie MOPS w K. podał, że strona w okresie od 1951 do 1977 r. zamieszkiwała w O. przy ul. P. [...], następnie pod adresem G. [...], gmina O., skąd została wymeldowana w marcu 1988 r. Jak wynika z zebranej dokumentacji, strona mieszkała w hotelach robotniczych oraz prywatnych kwaterach w różnych miastach Polski, tam gdzie miała pracę. Jedyne potwierdzenie zameldowania na pobyt czasowy jest w K. w hotelu pracowniczym w latach 1991-1995. Podkreślono, że od kilkunastu lat strona prowadzi tryb życia charakterystyczny dla osób bezdomnych, tj. pomieszkuje w altanie na ogródkach działkowych (dowód: kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego; protokół z przesłuchania strony). Od 16 grudnia 2019 r. do 20 marca 2020 r. strona przebywała w Noclegowni i Schronisku dla Bezdomnych Mężczyzn w K., do którego została przywieziona po pobycie w szpitalu, kiedy stan zdrowia nie pozwalał na ponowne zamieszkanie w altanie. MOPS w K. uznał sytuację bytową strony jako szczególnie trudną i przyznał w miejscu pobytu pomoc w formie gorącego posiłku oraz zapewnił miejsce w schronisku dla bezdomnych (dowód: decyzja z [...] stycznia 2020 r.; decyzja z [...] grudnia 2019 r.; decyzja z [...] kwietnia 2020 r.). Podniesiono również, że strona ukończyła 65. rok życia i tym samym nabyła uprawnienia do zasiłku stałego w związku z brakiem uprawnień do emerytury. W dniu 27 grudnia 2019 r. prośba strony w sprawie przyznania zasiłku stałego i zasiłku okresowego, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., została przekazana do GOPS w O., a następnie do MOPS w O. Wniosek nie został jednak rozpatrzony pozytywnie i strona nie otrzymała pomocy finansowej. MOPS w K. podkreślił, że zastosował art. 101 ust. 3 i 7 ustawy z 12 marca 2001 r. o pomocy społecznej (dalej jako: "u.p.s."), bowiem w przedmiotowej sprawie wydano decyzje dotyczące przyznania schronienia i gorącego posiłku. Jednocześnie w przedmiocie zasiłku stałego oraz zasiłku okresowego w dniu 27 grudnia 2019 r. zawiadomieniem przekazano sprawę wg właściwości do Burmistrza Miasta O. W trakcie postępowania, w szczególności na podstawie informacji zebranych podczas wywiadu ustalono, że strona jest osobą bezdomną, a problematyka właściwości miejscowej organów udzielających świadczenia z pomocy społecznej uregulowana została w art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s. Stosownie do tej regulacji, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej – właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zamieszkania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Według art. 6 pkt. 8 u.p.s. osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorskich i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zgodnie z przepisami ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest, w rozumieniu ustawy, lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Zatem za bezsporny należy uznać fakt, że strona jest osobą bezdomną, gdyż nie jest także nigdzie zameldowana na pobyt stały. Strona była zameldowana na pobyt stały pod adresem G. [...], gmina O., skąd została wymeldowana w marcu 1988 r. (dowód: wydruk z aplikacji Źródło). Dlatego też, argumenty podnoszone przez wnioskodawcę, dotyczące miejsca zamieszkania strony w altanach działkowych oraz korzystania z opieki zdrowotnej i schronienia na terenie Gminy Miejskiej K., nie znajdują uzasadnienia wobec uznania strony za osobę bezdomną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Miasta O. a Prezydentem Miasta K. jest sporem negatywnym o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku strony o przyznanie zasiłku stałego i zasiłku okresowego. Podkreślenia wymaga, że kwestia dotycząca wniosku strony o przyznanie schronienia i ciepłego posiłku została rozpoznana przez MOPS w K., który działając na podstawie art. 101 ust. 3 i 7 u.p.s., uznał sytuację bytową strony jako szczególnie trudną i przyznał w miejscu pobytu pomoc w formie gorącego posiłku oraz zapewnił miejsce w schronisku dla bezdomnych, czego dowodem są decyzje: z [...] stycznia 2020 r., z [...] grudnia 2019 r. oraz z [...] kwietnia 2020 r. Ewentualne kwestie rozliczeń między gminami reguluje art. 101 ust. 7 u.p.s. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W przypadkach, o których mowa w ust. 3, można przyznać świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50 (art. 101 ust. 4 u.p.s.). W sytuacji przyznania jednak świadczeń przez gminę miejsca pobytu, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu (art. 101 ust. 7 u.p.s.). Rozważeniu w niniejszej sprawie podlega kwestia czy strona w sprawach z zakresu pomocy społecznej może być uznana za osobę bezdomną. Definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem żadnego prawnego znaczenia, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., Poz. 150 ze zm.) pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć należy zatem schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Pobyt w takich miejscach ma charakter doraźny, interwencyjny. Mając na uwadze, że ubiegający się o świadczenia z pomocy społecznej przed umieszczeniem w schronisku dla bezdomnych mieszkał w altanie ogrodowej, której, podobnie jak schroniska, nie można zaliczyć do kategorii lokali przeznaczonych do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały, należy uznać go za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. W tym miejscu podkreślić należy, że w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala jej status i gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia NSA z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, z 30 grudnia 2015, I OW 208/15 i z 19 kwietnia 2017 r., I OW 256/16). Podkreślenia wymaga również, że z akt sprawy wynika, że strona nie posiada aktualnego adresu zameldowania na pobyt stały lub czasowy. Natomiast ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały była gmina O., a okoliczność ta nie została zakwestionowana przez wnioskodawcę. Zatem nie zamieszkując obecnie w lokalu mieszkalnym i nie mając miejsca zameldowania, ubiegający się o świadczenie nie ma miejsca zamieszkania. W tej sytuacji, zgodnie z zasadą określoną w art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwa miejscowo jest gmina ostatniego zameldowania na pobyt stały, czyli O. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w tej sytuacji i w związku z faktem, że ostatnim miejscem zameldowania strony na pobyt stały była gmina O., zgodnie z zasadą określoną w art. 101 ust. 2 u.p.s., organem właściwym miejscowo jest Burmistrz Miasta O. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.